一、东盟对华政策主要内容

    东盟作为东南亚的区域性组织，只有近40年的历史，它接纳越南、老挝、柬埔寨和缅甸入盟，也是近10多年的事。东盟作为一个区域性组织，它的一体化程度还不高，其对华政策只是东南亚各国对华政策共识部分和对华关系共同性的体现。而且，由于东盟的历史特点和新老成员国的不同作用，其对华政策也更多地体现了东盟老成员国尤其是新加坡、马来西亚、印尼等国的意向。这些国家的智囊团，在设计东盟的战略及其对华政策方面起了重要作用。

    从近几年东盟与东南亚各国领导人的议论，东盟智囊对中国—东盟关系的建议，尤其是从东盟与中国关系的发展和所取得的进展等方面分析，仍然可以看出东盟对华政策的几个基本方面。

    首先，对中国的认知日趋积极。随着中国国际地位的不断上升，特别是近几年进一步推动和加强与东盟国家睦邻互信合作关系，东盟国家日益认识到，崛起的中国是保持地区稳定和实现经济繁荣不可缺少的重要力量，而孤立中国和对抗中国都是不现实的。一是认为中国已成为促进发展的因素，而非“威胁”，在东盟国家中赢得了广泛赞誉。马来西亚前总理马哈蒂尔明确否定了所谓“中国威胁论”，主张对中国采取“建设性交往”。他认为中国到时“将会成为名副其实的世界强国，而经济和政治影响也将伴随而来”。

    “一个繁荣的中国将是带动成长的火车头，先是带动东亚，包括东南亚，然后是带动整个世界”。二是认为中国“更加成熟和公开化”。提出应抓住时机使中国成为东南亚“地区架构”的一部分，以免中国可能在10年后实力增强而“自行其是”。三是认可中国在东南亚地区的实力和影响。新加坡总统纳丹曾说，中国“是一个大国”，要“认真对待”和“使其在地区内发挥作用”。

    其次，加强对华经贸合作已成为东盟对华政策的主轴。随着中国与东盟经贸关系的加强，东盟国家在华经济利益不断扩大，各国“普遍认为中国的发展壮大对东南亚是一个机遇”，其对华优先考虑的已不再是“老大难的安全问题”，而是经济机遇。基于这一动因，东盟国家在推动对华关系上更加突出经济合作，淡化干扰双方关系的一些问题。近几年，东盟确实从发展对华关系中获得了很大的经济利益。东盟与中国的贸易连年高速增长，东盟中较发达的国家对华贸易的总额和顺差连年增大，东盟新成员国则享有中方给予的较多优惠，这对外贸依存度很高的东盟经济的发展明显带来了利好。

    另一方面，中国与东盟关系的发展，也增强了东盟在国际上尤其是东亚事务中的地位和影响。2002年中国与东盟达成10年内建立自由贸易区的协议后，东盟的其他对话伙伴国如日本、美国、韩国、印度、澳大利亚、新西兰等，都纷纷着手与东盟建立更紧密的经贸关系，这使东盟对外谈判筹码陡增，在亚太地区形成了以东盟为核心的新一波经贸合作浪潮。2003年10月，东盟和日本签订了《全面经济合作框架协议》，与印度签署了《全面经济伙伴框架书》。

    第三，采取“接触而非对抗”成为各国对华政策的基本思想。东盟国家积极与中国构建新型双边合作关系。1999年2月5日，中泰两国首先签署了《中华人民共和国和泰王国关于二十一世纪合作计划的联合声明》。随后，东盟各国纷纷以此作为发展对华关系的“范例”，与中国构建新的双边合作框架，签订面向新世纪的新型关系的相关文件。1999年5月31日，中马两国签署了《中华人民共和国政府和马来西亚政府关于未来双边合作框架的联合声明》。1999年8月23日，中文两国签署了《中华人民共和国和文莱达鲁萨兰国联合公报》。2000年4月11日，中新两国签署了《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府关于双边合作方向的联合声明》。2000年5月8日，中印(尼)两国签署了《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于未来双边合作的联合声明》。2000年5月16日，中菲两国签署了《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府关于21世纪双边合作框架的联合声明》。2000年6月6日，中缅两国签署了《中华人民共和国政府和缅甸联邦关于未来双边关系合作框架的联合声明》。2000年11月12日，中老两国签署了《中华人民共和国政府和老挝人民民主共和国关于双边合作的联合声明》。2000年11月13日，中柬两国签署了《中华人民共和国政府和柬埔寨王国关于双边合作框架的联合声明》。2000年l2月25日，中越两国签署了《中华人民共和国与越南社会主义共和国关于新世纪全面合作的联合声明》。

    不仅如此，东盟国家还积极促进对华安全合作，泰国和越南与中国建立防务安全磋商机制，文莱、印尼和新加坡也表示有意建立类似机制。此外，东盟努力避免与中国在南中国海问题上对抗，总体上主张各方应通过和平谈判，按照《南海各方行为宣言》有关精神和原则处理有关争议问题，维护地区稳定。

    东盟虽然强调以一致的声音对外，但是东盟10国并没有一个统一的对华政策。各成员国差异很大，均有自己特殊的国家利益，与中国的关系以及对中国的政策也不尽相同。他们都以本国的国家利益和本国国内需要为基本出发点，来制定本国的对华政策。不过，作为东南亚国家，在冷战后的国际环境下，它们的外交战略和政策也有共同性，即都在推行多边外交，并且在不同程度上搞“大国平衡”。

    二、东盟对华政策走向

    （一）从今后较长一段时期看，东盟将会保持现有的对华全面接触和发展战略伙伴关系的政策。东盟和中国将根据2003年10月签署的《面向和平与繁荣的战略伙伴关系》的联合宣言，不断推进和深化双方战略伙伴关系。按照东盟现任秘书长王景荣的看法，东盟与中国的合作，主要将在政治及安全合作、拓展经贸合作空间、支持东盟一体化进程和积极推进“东盟10+3进程”这四个领域展开。

    实践证明，与中国发展全面的友好合作关系符合东盟的利益，而且给东盟国家带来了切实的利益。另一方面，这是由东南亚的现状所决定的。多样化的东南亚现在还面临多种多样的问题。东盟一些国家领导人面临的内部矛盾和挑战加剧，政局稳定存在隐患。东南亚经济虽有恢复和发展，但其脆弱性和对外依赖性尤其是对西方和日本的依赖性依然如故。东盟新一代领导人尚未具备老一代领导人那样的威望和个人魅力。东盟也尚未形成较好的协调机制。东盟一体化包括作为一体化基础和首要内容的经济一体化建设进展并不尽如人意，纸上成果多于实际成效。东盟近几年外交上取得的最大的进展和收获，以及在国际上的最引人注目之处，还是在实施大国平衡战略和主导东亚合作方面，尤其是在全面接触和发展与中国的关系方面。现在东盟各国执政的领导人，对中国有越来越清醒的较这些框架协议确定了中国与东盟10国之间建立面向2l世纪的睦邻互信伙伴关系，为推进双边在各个领域的全面合作规划了蓝图。

    在经贸合作领域，双方同意在平等互利原则的基础上，扩大双方在贸易、投资、农业、工业、能源、交通、通讯、金融、科技、旅游、环境以及湄公河次区域开发等方面的合作，并不断开拓新的合作领域。同时，双方同意应创造更具吸引力的经贸合作环境，充分利用双方各自的优势，鼓励企业界开展多种形式的合作，发挥私营部门在双边合作中的积极和主动作用。

    全面客观的认识，对华的态度总体上是友好积极的。在这样的形势下，东盟对华政策将在较长时间内不会有大的变化。

    （二）从更长时期的发展看，东盟与中国的关系及政策走向主要取决于以下因素。

    1、东盟与中国如何展开新的互动。1997年金融危机以来，在东盟与诸大国的关系和互动中，与中国的互动最为活跃，关系的改善与提升最为突出。这在总体上是双方互动的结果，但在很大程度上也是由于中国方面在“以邻为伴，与邻为善”的方针的指导下，采取了积极、主动地推进与东盟发展友好关系的政策所致。相对而言，东盟还没有清晰的对华政策。因此，未来双方战略伙伴关系的深化和强化，有待于双方展开新的互动，尤其要看东盟能否根据变化了的情况在新的互动中推出明晰的对华政策。

    2、东盟本身的发展和一体化进程。东盟之所以难以形成统一而又明晰的对华政策，在很大程度上也是由于东盟10国的多样性和发展的不平衡性。东盟虽然提出了要在2020年前(现在已提前到2015年)实现涵盖经济、社会、文化以及安全三个方面的共同体，但能否实现，能在多大程度上取得实质性的进展，还有待观察。从1997年以来的发展看，尽管东盟已把缩小新老东盟国家的差距作为发展战略，但除了越南通过其本身革新开放尤其是对外开放取得的巨大成效从而缩小了同菲律宾、印尼的差距外，缅甸、老挝、柬埔寨三国与老东盟国家尤其是新加坡、马来西亚、泰国的差距并没有缩小。东盟面对棘手的“缅甸问题”更是束手无策。因此，这些都会影响到东盟在对外关系上“用一个声音”“一致对外”的原则。

    3、与美、日、印等国关系的发展和“大国平衡”战略的调整。尽管“大国平衡”是东盟的既定战略，但近10年来在诸大国与东盟的关系中，中国可以说是“一路领先”。日本由于其国内政策调整以及金融危机后与东南亚在经济上摩擦和不协调，它与东南亚国家的关系一度陷入冷淡和停滞；而冷战后东南亚在美国全球战略中的地位下降以及近几年美国更多地把注意力集中于“反恐”和中东问题，也影响了美国全面发展与东南亚的关系。美国官方也承认，它与东南亚关系的发展已经落后于中国。

    但2002年以后，日本明显地改善了与东盟的关系，加强了双边合作。而且，日本在东南亚的活动有明显与中国竞争的一面。日本《产经新闻》2006年1月发表京都大学名誉教授市村真一的文章认为，日本政府不应过于在意中国、韩国的反对声音，拉拢东南亚才是外交上策。事实上，日本与东南亚的经济关系基础深厚，互补性强，随着日本与东南亚关系尤其是经济合作的加强，日本对东南亚国家的影响力也在恢复和增强。

    美国意识到在与东南亚的关系方面滞后于中国后，近年来明显加快了改善和发展与东盟关系的步伐。美国与东盟在2005年11月发表的联合声明，强调一致的合作立场。这份声明表明，美国与东盟双方未来将在政治、安全、经济、社会及发展等领域建立起全面的合作关系。2006年5月2日，美国主管东亚事务的助理国务卿希尔在新加坡国立大学李光耀公共政策学院发表演讲时强调，美国的东南亚政策不变，美国会继续积极参与东南亚事务，在经济、政治和军事层面上，同东南亚国家维持长期的紧密关系。他说，美国和东南亚国家的关系是“非常特别的”的关系。2006年7月27日，由东盟成员国外交部长与美国国务卿赖斯签署了《落实东盟—美国增进伙伴关系行动方案框架文件》。双方都很重视促进双边的贸易与投资合作，可以认为，签署这个合作框架的重要目标之一是落实东盟—美国自由贸易协定。在经济上，东盟累计已吸引了总额约达880亿美元的美国直接投资。2005年与美国的双边贸易额高达1,460亿美元，超过了与中国同期的1,300亿美元的双边贸易额。

    从文化上看，二战结束以来，美国在东南亚的影响总体上呈现出增强的趋势。新加坡前驻美大使许通美认为，美国和东盟的文化关系具有全球意义。东南亚是一个多样性的地区，具有多种种族、宗教、语言和文化传统，“印尼、马来西亚和文莱的成功可以作为伊斯兰世界的典范”，“新加坡是亚洲和西方价值观的融合”。在东盟国家中，新加坡最为积极主张发展对美国关系的国家，可以预料，新加坡将在落实东盟—美国增进伙伴关系行动方案方面扮演积极角色。

    印度是影响东南亚外交的又一个因素。从20世纪90年代中期起，印度开始重新重视与东南亚的关系，提出了“东进”政策，把泰国和缅甸纳入了“孟印缅斯泰”经济合作组织，与“大湄公河次区域经济合作”国家建立了“恒河—湄公河合作”机制，与新加坡、印尼等东南亚海岛国家以及与越南的关系也越来越密切。同时，东南亚国家出于平衡战略的考虑，也越来越看重与加强同印度的关系。

    此外，欧盟—东盟关系会有新的发展。欧盟也有意签署《东南亚友好合作条约》，法国则在2006年加入了这一条约。

    2007年是东盟成立40周年，不论在东南亚区域之内的一体化建设，还是与其他国家的合作，都将进入一个关键的阶段。在未来的几年中，由于中国、日本、印度等大国都非常重视与东南亚的全方位合作，再加上美国开始重新重视与东南亚的关系，东盟在推动区域内外合作方面可以说有不少机遇，外交上的举动引人注目。同时，在处理与各大国的关系方面和对华政策方面，也面临新的问题。在这种各大国争相结好东盟，东南亚地区战略地位进一步上升的情况下，中国与东南亚关系如何在新的互动中深化和强化，东盟的对华政策如何调整，如何进一步明晰，这些问题都值得引起高度关注和深入研究。