联合国研究

 秘书长履新：潘基文与联合国

　　潘基文自正式就任联合国秘书长之后，将非洲和中东地区的热点冲突问题、气候变化问题以及秘书处的调整与改革问题作为他的首要任务。尽管人们对潘基文的工作有批评和失望，但对他在解决冲突和气候变化等问题上的外交努力和以身作则、身体力行的工作风格还是给予了肯定。潘基文的工作刚刚开始，除了要应对全球各个领域出现的威胁和挑战外，还要面临联合国自身的改革问题。在新一届联大期间，除达尔富尔、伊拉克等热点问题外，安理会改革问题也会变得更加突出。

　　2007年1月1日，潘基文接替安南正式就任联合国秘书长。尽管在联合国的体制下秘书长的个人作用十分有限，但这位“一把手”的更替还是会给整个组织带来一些新的调整和变化。潘基文上任后会对联合国发挥怎样的影响，会引导联合国侧重哪些工作，都会引起人们的观察、分析与预测。在潘基文的就职讲话中，他强调了上任后的若干工作重点，包括加强联合国在三大支柱——安全、发展与人权方面的作用；为秘书处注入新的生命力，改善联合国人力资源管理和职业发展制度，并寻求在秘书处建立最严格的道德标准、专业精神和责任心；努力开创秘书处与会员国关系的新纪元等。总体看来，潘基文上任后投入精力最多的是达尔富尔、中东等热点冲突问题、气候变化问题和秘书处改革问题。

　　潘基文履新之后工作做得怎样，他表现了怎样的政治倾向、领导风格和能力？这些可能既是各成员国感兴趣的问题，也是关注联合国事业的广大公众所关心的问题。

　　一 推动和平与安全问题的解决

　　外交斡旋是潘基文秘书长的长项。他在竞选秘书长时就表示，当选后要充分利用他长期积累的外交工作经验，做好“和谐促进者”。他非常重视“秘书长外交”在冲突解决中的作用，强调冲突方内部和解与内部可持续安全的重要性。为提高联合国的斡旋外交作用，他提出在秘书处下属的政治事务部成立常设调解专家组，并建立一个有关推动和平协议和维和行动的综合数据库，以便更好地汲取以往联合国在外交斡旋和维和行动方面的经验教训。在和平与安全领域，非洲的达尔富尔问题、中东的阿以冲突、伊拉克问题等被排列在潘基文的重点工作清单上。

　　2007年2月，上任不久的潘基文在安理会发表讲话，强调了“安全部门改革（security sector reform）”的重要性。他认为，虽然这是一个比较新的概念，但它是联合国可持续安全的前提，是“国际和平与安全的基石”，体现了联合国的核心价值观和原则。潘基文所说的“安全部门”是指冲突方内部的安全机构，安全部门的改革是指在冲突方内部建立“有效、可问责和可持续的、在法治和尊重人权框架内运作的安全机构”，即建立在“承诺法治、承诺保护人权以及承诺发展国家”原则上的国家安全机构。他强调冲突后建立可持续安全的重要性：如果没有“切实有效、管理良好的安全机构”，和平就不能持久。

　　潘基文提到的安全部门改革问题，实际上也是加利和安南秘书长时期涉及的在冲突方建立和平的问题。潘基文强调这种工作不应该只是关注士兵复员、部队遣返和对个别警官的培训问题，还应该包括支持所在国当局建立可持续的执法机构，为各国内政部、司法部、金融和公共行政机构等提供改革、管理、监督等方面的指导和支助，以形成一种综合性的联合国建设和平战略。例如，联合国在布隆迪开展机构改革和安全部队的整编工作，支持科特迪瓦进行国防和安全部队的改组，帮助加强塞拉利昂的安全部门等，这些都是潘基文所强调的安全部门改革及可持续安全建设。

　　潘基文将他处理冲突的外交技巧和对解决冲突的理解应用于联合国秘书长的外交实践。但他所提到的冲突后安全部门建设和改革问题是非常复杂的，涉及冲突国内部的政治、军事、经济以及司法、执法和监督各个部门，需要联合国会员国有一致的政治意愿，并投入足够的人力和物力资源。因此，对潘基文秘书长和联合国来说，要想在非洲、中东等存在冲突的国家和地区建立基于法治、人权和发展基础的可持续的安全机构与安全环境，是非常艰巨的使命，前景不容乐观。从达尔富尔和伊拉克问题上，可以看出联合国取得的进展和面临的困难。

　　（一）在达尔富尔：实施联合国“史无前例”的维和行动

　　达尔富尔问题是卢旺达事件后对联合国作用的一大考验，也是对潘基文工作的一次考验。对于这个问题，国际社会一直期待联合国能发挥更为积极的作用。曾经担任过美国副国务卿的罗伯特?佐利克曾说，他四次访问过达尔富尔地区，相信“只有联合国部队才能给达尔富尔民众提供安全，才能给苏丹政府提供扭转事态恶化的唯一途径”。潘基文上任之后，一直力促会员国和苏丹政府支持联合国在达尔富尔采取行动，完成非盟和联合国混合部队的部署。

　　此前的2006年11月，上一任秘书长安南曾提出了分三个阶段向达尔富尔派驻一支强有力的联合国与非盟混合维和部队的方案。第一阶段的小规模支助计划已基本完成，第二阶段大规模支助计划也已启动。联合国拟向达尔富尔派驻约3000名军事人员和警察，以及1000多名文职人员。但是，由于苏丹政府不接受联合国的干预，而且在联合国会员国之间，联合国与非盟国家之间，以及非盟国家内部，对解决达尔富尔问题都存在不同看法，因此部署混合维和部队的计划无法实施。

　　潘基文上任后，就实现达尔富尔和平提出了三点行动方案：第一，部署维和部队；第二，推动政治进程；第三，继续人道救援和促进发展。他通过外交活动，协调各方面的关系，努力说服苏丹政府和各派力量接受非盟与联合国混合部队。在各方努力下，苏丹政府2007年6月终于同意接受第三阶段混合维和部队的部署。7月31日，安理会通过了1769号决议，决定向苏丹达尔富尔地区部署大约26000人的联合国与非盟混合维和部队。决议呼吁有关各方为部署混合维和部队提供便利，呼吁成员国在决议通过的30天内确定向混合维和部队提供资金和人员的数量，并要求潘基文秘书长和非盟主席在同一期限内批准混合部队的军事构成。根据决议，混合维和部队最迟不应晚于2007年12月31日完成部署。

　　潘基文于9月初对苏丹及其周边国家乍得和利比亚进行了一周的访问，亲自考察了维和部队即将开展工作的艰苦环境，试图为在达尔富尔实现可持续的和平与安全做好准备。在访问苏丹时，秘书长宣布10月27日在利比亚首都的黎波里举行有关达尔富尔问题的和平谈判，这一建议得到苏丹、乍得、利比亚以及该区域其他国家的积极支持。潘基文还与非盟主席作出在9月联合国大会期间共同主持召开达尔富尔问题高级别国际会议的决定。通过对非洲的访问，潘基文确信初期的准备工作进展良好，苏丹总统巴希尔已经承诺苏丹政府将全力支持部署混合维和部队，许多国家也承诺提供维和人员。为支持联合国在达尔富尔部署维和部队的第三阶段方案，中国政府9月初承诺派出315人的工兵分队赴达尔富尔地区，为混合维和行动进行准备，成为联合国方面在混合维和行动中准备派出的第一支部队。

　　对于联合国在维和事务上与苏丹政府的合作所取得的重要进展，潘基文给予了高度评价，认为这一部署是“史无前例的任务”。他称这是联合国迄今为止最大规模的维和行动，是“联合国与非洲联盟之间真诚和紧密合作的结果”，标志着联合国开始了与非洲联盟合作的“新时代”。当然，潘基文也清楚该项行动的具体实施还面临着很多困难和挑战。在苏丹方面，政府同南部苏丹反政府武装签署的《全面和平协定》执行情况并不乐观，对2009年选举的筹备活动也令人失望，苏丹政府及苏丹人民解放运动在立法改革方面的合作进展缓慢，联合国维和部队的人员、装备等仍然不到位，针对联合国的暴力行为也时有发生。不过，只要维和行动能够顺利进展，局势就会向好的方面发展。

　　联合国与非盟混合维和行动的实施表明，区域组织与联合国的合作已变得越来越重要。潘基文在给上海合作组织的信中也强调了这一点：“我们面临的挑战越复杂，联合国与各区域组织的伙伴关系就越关键”。推动这一合作是符合《联合国宪章》原则的。《宪章》鼓励采用区域办法或由区域机关和平解决国际争端的做法。自联合国成立以来，许多区域和次区域组织相继成立，在维持国际和平与安全领域发挥着日益重要的作用。

　　当然，随着联合国与区域组织合作的发展，许多需要解决的问题也日益暴露出来。安南在任时，联合国改革问题高级别小组提出的报告曾就如何改进和加强联合国与区域组织的合作提出了许多建议。报告提出，未来加强联合国的关键是，要在《联合国宪章》和联合国宗旨的框架内安排区域行动，确保联合国和与之合作的任何区域组织采用比以往更为统一的方式来安排这种行动。报告中提出的相关措施包括如下几项。

　　——正式规定联合国与区域组织之间的磋商与合作，如各组织的主管举行会议，更经常地交流信息和早期预警，联合培训文职和军事人员，在和平行动中开展人员交流等事项；

　　——将拥有防止冲突或维持和平能力的区域组织置于联合国待命安排制度的框架内；

　　——会员国应同意让联合国根据需要，利用联合国拥有的资源，为区域行动提供装备方面的支助；

　　——应修改联合国维持和平预算的有关规定，使联合国可以视具体情况，用摊派的缴款为安全理事会批准的区域行动提供经费。

　　上述建议及相关的探索，将有助于改进和加强联合国同区域组织之间的合作，对扩展和提升区域组织的作用，以及增加联合国在未来世界和平与安全领域的作用都是非常重要的。联合国与非盟在达尔富尔的合作实践，无论最后的结果如何，都会为今后联合国与地区组织在和平与安全领域的合作提供经验和教训。

　　（二）在伊拉克：延长和扩大联合国援助团的使命

　　对于伊拉克问题，潘基文经常说的一句话就是：“伊拉克是一个全世界的问题”。这句话包含着两个含义：第一，伊拉克问题是一个世界性的重要问题，联合国应该管；第二，无论伊拉克战争的性质如何，伊拉克不仅是美国一家的事情，也是全世界的事情，联合国应该管。

　　安南任职时期，尽管联合国也试图在伊拉克问题上发挥作用，但成效十分有限。安理会2003年8月14日通过了1500号决议，授权组建联合国伊拉克援助团(联伊援助团)，其使命是协调人道主义援助和重建援助。几天后，联合国驻巴格达办事处发生自杀性汽车爆炸事件，包括秘书长特别代表德梅洛在内的15名联合国工作人员遇难。事件发生后，安南秘书长决定撤出大部分驻伊联合国工作人员。2004年4月联合国返回伊拉克，大部分人员分布在科威特和约旦等国家，在伊拉克境内仅有少部分联合国工作人员。

　　由于美国总统布什在国内面临日益强大的撤军呼声，为了政治需要，布什总统表示要削减在伊的美军人数。在这种背景下，扩大联合国在伊拉克存在的需求日益增大，潘基文积极支持联合国在伊拉克发挥作用。他在关于伊拉克的报告中说，联合国始终承诺协助伊拉克政府，“如果情况允许，我愿意考虑在可能的情况下，扩大在伊拉克的作用，加强在伊拉克的存在”。他希望“安全理事会和伊拉克政府发出明确指示。”

　　为促进伊拉克政府与国际社会进行协商，秘书长也做了大量工作。2007年3月，他出席了为筹备伊拉克问题部长级扩大会议而召开的高级官员会议，出席了在纽约举行的《伊拉克国际契约》筹备会议。并实现了他自就任秘书长以来对伊拉克的首次访问。在访问中，他会见了伊拉克多方领导人，亲自考察了联合国伊拉克援助团的工作。秘书长的特别代表和联伊援助团与伊拉克政府、世界银行、欧盟及援助伊拉克重建基金国际协调机构等方面保持了密切的合作关系，并为援伊重建基金国际机构和国际契约设立了秘书处。

　　《伊拉克国际契约》（International Compact with Iraq，以下简称《国际契约》）是联合国和伊拉克政府于2007年5月在埃及正式发起的，旨在帮助伊拉克恢复安全秩序和进行国家建设。伊拉克总理和潘基文共同主持了有75个代表团出席的会议。与会者一致通过决议，重申他们共同承诺与伊拉克政府合作，建设一个安全、稳定的伊拉克。同时他们也强调，必须进行全国对话，改善施政，采取反腐败措施，为所有伊拉克人提供平等保护，以及建立和健全法制。与会者还在债务减免和财政援助两个领域作出了大量认捐。潘基文秘书长在会上承诺联合国将全力支持实施《国际契约》。他强调《国际契约》是联合国共同主导的伊拉克与国际社会缔结新伙伴关系的举措，联合国可以通过这一契约来开展重建和发展工作，可以协助促成一个包容各方的政治进程以促进民族和解，可以协助创建一个有利于向稳定过渡的区域环境。因此，他打算继续推动这项工作的贯彻和执行。

　　联伊援助团的任务应该于2007年8月10日到期。2007年8月10日，安理会一致通过第1770号决议，授权将联合国伊拉克援助团的任期延长一年，并扩大了援助团在伊拉克的使命。根据决议，联伊援助团的任务十分广泛，包括：帮助伊拉克人民和政府推动政治对话与民族和解；制订举行选举和全民投票的程序，审视《宪法》和执行《宪法》条款，并制订可为伊拉克政府接受的解决有争议国内地界的程序；促进区域对话，包括关于边界安全、能源和难民问题的对话；规划、资助和执行让非法武装团体前成员重返社会方案；全面人口普查的初步规划；建立有效的公务员制度、社会服务和基本服务，包括在可能时为此在伊拉克进行培训和举行会议；促进对人权的保护，推动司法和法律改革，以加强伊拉克的法治；等等。潘基文在新决议通过后表示，新通过的决议使联合国能够更多地参与伊拉克重建事务，联合国期待与伊拉克政府和人民密切合作，寻找在决议所规定的条款下，进一步加强联合国援助的途径。

　　从联合国在达尔富尔实施维和行动和在伊拉克扩大援助任务的行动来看，联合国是能够发挥协调及协助作用的，可以帮助发起和推动旨在实现和解与和平的政治进程。然而，进行这些工作的复杂性和艰巨性也是显而易见的。潘基文就任秘书长以来，在国际社会的共同努力下，联合国在苏丹和伊拉克的作用都有所提高，但要真正完成既定任务仍面临重重困难。在伊拉克国内动荡不定的环境下，联合国扩大在伊拉克的存在所面临的环境不仅是复杂的，也是充满危险的。在苏丹也一样，联合国和非政府组织的运输车辆时常成为武装袭击的对象。

　　联合国在达尔富尔混合维和部队的部署能否成功，联合国援伊团在伊拉克作用的扩大是否顺利，构成了对联合国维持国际和平与安全作用的再次检验，当然也构成了对新任秘书长工作的检验。