中国旅游业发展中的体制改革与创新

适应国民经济发展和国民生活需要，中国旅游业管理体制在改革开放过程中也经历了重大的变革，并对经济发展和人民生活质量的提高产生过积极而明显的推动作用。目前，中国已初步形成了大体适应现阶段社会主义市场经济发展需要的旅游管理体制。但是，按照未来经济社会环境的变化和全面建设小康社会的要求看，现行旅游体制仍存在着许多固有的或新出现的不利于旅游业发展的限制因素，有待于进一步的改革和创新。本文拟通过回顾中国旅游业体制变革历程而明晰其发展脉络，进而剖析现阶段旅游管理体制中存在的主要问题及需要改进的方面，并在此基础上探讨中国旅游管理体制进一步改革和创新的思路。

一、中国旅游业体制变革历程回顾

发展中国家管理体制的变革往往是在复杂的政治经济背景下进行的，其变革的每一步都夹杂着纷杂的时代要素。回顾新中国近六十年的旅游业发展进程，在计划和市场之间狭长灰色地带上留存着变革者重重往复的足迹。我国旅游业的管理体制的初步构架，是在入境旅游的需求诱导下促成的。此后不久，受政治大环境的影响，旅游管理体制就迅速地转为纯粹的供给主导型的模式。尽管旅游管理体制在需求和供给的力量交织下不断变迁，但从总体上来看，政府长期占据了变革的第一行动集团的位置。客观地评价，这样的变迁方式在当时的宏观历史背景下是有效的。但正如“诺斯悖论”所描述的那样，即使政府部门的干预行为本身是一种公正无偏的公共服务，利益关联也会导致其行为的变形，最后走到期望结果的反面。站在改革的时间序列上来看，随着政府部门管理范围的扩大，短期内被管制的经济领域交易费用确实下降了，但每一个时期的下降，最后都会带来长期交易费用的增长。政府主导旅游业的惯性，已经导致部门利益深植于现有管理体制之内，改革的摩擦成本，越来越源自其主导方，改革趋缓趋软，并使后期一些带有准需求诱导性质的制度变迁趋向失灵。

回顾中国旅游业体制变革的历程，我们将其划分为五个阶段：

（一）1949~1978年：旅游管理体制基本构架阶段

经济基础决定上层建筑，是马克思主义的基础观点。不同制度的社会适应性依存于经济体制所面对的历史的、技术的、社会的、经济的环境。回到当时的时代背景，在这一阶段里，新中国甫立，政治格局微妙，百废待兴，一面是工业化的高歌猛进，一面是政治运动不断，各行各业都处在基本管理结构的构架阶段，然后转入文革时期。

这一阶段，中国旅游管理体制从空白开始起步，以适应繁重的外事接待任务。旅游管理体制建设的主要成就，一是成立了中国旅行游览事业管理局，从而为未来的旅游体制改革准备了变革主体；二是逐步成立了一批以外事接待为主的旅行社，为旅游管理体制系统中增加了微观运行细胞；三是政府开始发挥出管理体制变革的主导功能，需求主导性的旅游管理体制构建迅速转化为政治挂帅的供给主导型变革。

新中国建立最初几年，旅游管理体制的建立和演进，是一种较为典型的诱导式制度变迁过程，以需求主导型变迁为主。在没有旅游管理机构的情况下，为了满足海外华侨及港澳同胞归国探亲的需要，我国旅游业由建立旅行社开始自主发展。1949年12月，新中国的第一家旅行社——厦门华侨服务社成立；到1954年，随着我国工业化进程的展开，与苏联、东欧相关国家交往日益增多，旅游接待任务日重，1954年3月，中央批准成立了中国国际旅行社，主要任务是负责访华外宾的食宿、游览等事务，并发售国际铁路联运客票，其重要事务都由国务院批准或下发，因此已具备了一定的旅游管理功能。

1964年12月1日，中国旅行游览事业管理局作为国务院的直属机构正式成立，主要职能有：负责管理外国自费旅游者的旅游业务工作；领导各有关地区的国旅和直属服务机构的业务；负责对外联络和宣传。从此，我国旅游管理体制改革具备了独立的行政主体。

1965年，新中国第三个五年计划方针确立为“国防建设第一，加速三线建设，逐步改变工业布局”，同年姚文元发表《评新编历史剧〈海瑞罢官〉》一文，揭开了“文化大革命”的序幕。在这种形势下，我国旅游管理体制必然地走入政治化、集权化、边缘化的轨道中。这一年，中共中央、国务院在批转旅游局的报告时，指出发展旅游应采取“政治挂帅，稳步前进，逐步发展”的方针，旅游管理制度进入强制性变迁阶段，变迁方式由需求主导型变迁转变成为供给主导型制度变迁。“文革”期间，各级旅游管理机构及旅行社的撤销和恢复，正是在完全的政府主导下进行的。

（二）1978~1985年：旅游管理体制转折与突破阶段

这一阶段的主题是解放思想和经济建设，1978年《光明日报》刊登题为《实践是检验真理的唯一标准》的特约评论员文章，1979年，《人民日报》发表社论《把主要精力集中到生产建设上来》，国家进入了以实现四个现代化为中心任务的历史时期，思想解放和经济建设均在稳步进行中，为旅游管理体制的重大变革放松了思想束缚；由于国家财政困难，党中央提出了利用国内资源和国外资源，打开国内市场和国外市场的方针，旅游业作为创汇产业的经济性逐步凸显；国家开始对国企放权放利，以工业管理体制改革为核心，各行各业都开始强调增加国企的主体性，为我国旅游管理体制改革的重大突破创造了历史条件。

这一阶段，我国旅游管理体制的突破，一是初步形成了旅游管理体系，二是旅游业向经济创汇产业逐步转轨；三是旅游管理与经营大一统的格局被打破，政企分开迈出关键性步伐，旅游管理体制趋向多元化。其中标志性的事件主要有三项：一是国家旅游局的命名及其具体职能的划定，二是旅游总局与国旅总社分开办公，三是“五个一起上”的提出。

表11978~1985年中国旅游管理体制变革事件历史意义1978年3月5日，将中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局，由外交部代管；各省市区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业；成立旅游工作领导小组，由国务院副总理耿飚任组长，小组成员由计委、建委、外贸、轻工、商业、铁道、交通、民航等部门的负责人组成。建立了中央地方的旅游管理层级结构；建立了与相关行业的横向协调机制；旅游行政管理体制的恢复和重建。1978年8月，中国旅行游览事业管理局改为由国务院直接领导，编制和经费归国务院机关事务管理局管理；中国国际旅行社总社作为事业单位实行企业化管理，建立独立的会计制度；旅游经费由财政部管理，纳入国家预算；各省参照总局的办法，根据各地情况请示地方决定；旅游费用纳入地方预算，实行分级管理。旅游企业事业单位企业化改革，开启面向旅游业运行微观主体的改革历程，旅行社进入企业化运作阶段1979年9月，国务院领导提出旅行社、饭店、车队要逐步实行企业化管理，搞经济核算，按经济规律办事。同年11月，国务院批准将中央部门和各地一些专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游部门统一管理，要求各地也要将为旅游服务的饭店、车队，统一归口地方旅游局或外办领导。旅游业向经济创汇产业的逐步转轨；形成由旅游总局负责外联和经营，各地旅游部门主要负责接待，饭店宾馆车队划为旅游直属企业的模式，客观上形成了统一领导、统一经营的一体化格局，旅游管理体制由外事接待向经济管理转化。1984年7月，国务院批转了国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，要求旅游价格管理采取“统一领导，分级管理，统一对外”的原则，实行分等级、分地区、分季节的收费标准和允许一定幅度的浮动，以增加淡季、平季客源，平衡计划，后又提出统一领导、分级管理、统一对外、按质论价、合理收费的旅游价格管理原则；各省旅游局可因地制宜制定本地区的旅游价格。改革旅游价格的管理体制，适当下放旅游价格制定的地方自主权，增加了旅游价格体制的灵活性。1982年7月17日，旅游总局与国旅总社分开办公。总局作为国家管理全国旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作，不再直接经营组团和接待任务；总社统一经营外国旅游者来华旅游业务，实行企业化管理；8月23日，中国旅行游览事业管理总局更名为中华人民共和国国家旅游局，明确了12个方面的职能。局社的分开，结束了自1964年以来长达18年的局社合一的格局，为实行政企分开、强化行业管理、争取旅游业的更大发展创造了条件。续表1事件历史意义1981年10月10日，国务院做出《关于加强旅游工作的决定》，要求旅游业实行统一领导、分散经营的管理体制。1985年1月底，国务院批转了《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，提出了旅游管理体制实行“政企分开，统一领导，分级管理，分散经营，统一对外”的原则。建立统一领导、分散经营的管理体制1985年12月20日，国务院第92次常务会议原则批准了国家旅游局提出的旅游发展规划目标，决定把“旅游业作为国家重点支持发展的一项事业，正式纳入国民经济和社会发展计划”，这标志着我国旅游业进入了新的发展阶段。旅游业正式纳入国民经济和社会发展计划，标志着旅游业地位的提高。1981年2月24日，国家旅游局做出《关于统一旅游对外联络工作的规定》，外联工作限定国旅总社和中旅总社两家统一负责，各省市区不搞外联，不直接对外招徕游客。1985年1月1日，国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，决定向省级下放外联权和下放签证通知权，以增加招徕渠道。形成了较为灵活的外联计划和调控模式，结束了“国、中、青”寡头垄断局面。1984年7月27日，国务院批转国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，准许在旅游基础设施的建设方面，采取国家、地方、部门、集体、个人一齐上，自力更生和利用外资一齐上的原则。打破了非旅游部门办旅游的限制，使旅游投资者和经营者多元化，准需求诱致型制度变迁方式。1985年国务院颁布《旅行社管理暂行条例》，将旅行社分为一、二、三类社，并明确进行了垂直的职能分工。确立我国旅行社的垂直分工体系。

观察这一时期的旅游收入变动趋势，我们大致上可以认为，这样的旅游管理体制变革是有效的。尽管当时种种制度安排的目的是为了适应入境旅游的需求，但管理体制基本构架所带来的外溢效应也使得国内旅游在经济发展的基础上同样获得了长足的增长。

（三）1986~1998年：旅游管理体制深化改革阶段

这一阶段，中央提出“让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区”的发展思路，强调两个文明一起抓，《经济体制改革“八五”纲要和十年规划》提出1990年代我国经济体制改革的总目标是：初步建立起社会主义有计划商品经济的新体制和计划经济与市场调节相结合的运行机制，新提出了适应新形势的所有制结构、企业制度、市场体系、价格机制、宏观调控方式以及个人收入分配制度和社会保障体系。1994年《90年代国家产业政策纲要》将大力发展第三产业作为重大课题。国企改革、改革开放以及1988~1989、1993~1994年两次针对通货膨胀的宏观调控成为这一时期的经济工作主题。

这一时期旅游管理体制改革工作的重点，是对上一时期旅游管理体制改革思路的进一步深化。所取得的成就，一是管理方式更科学化、市场化，旅游业进一步转到了经济管理的轨道上；二是行业管理手段和能力日趋加强；三是国家旅游局进行了大幅度的机构精简和职能转变，国家旅游局机关与直属企业实现了彻底脱钩，旅游法制建设加快步伐，行业管理进一步向“大旅游、大市场、大产业”的方向推进，旅游管理体制加速与社会主义市场经济接轨。期间标志性事件有三个版本的“三定”的交替，《旅行社管理条例》的出台以及《中华人民共和国评定旅游（涉外）饭店星级的规定》的发布，其主要变革见表2。

观察同时期的旅游收入变动趋势，我们认为前一阶段的制度变革红利在这一阶段内已消耗殆尽，因此在头几年内，旅游业发展增势趋缓，但1988年左右开始的新一轮旅游管理体制变革为旅游业的增长带来了新的动力，这种长期持续的基础性革新使得旅游业在重大政治事件的冲击下仍然能够枯木逢春，并取得了从1990~1998年长达八年的持续高速增长。

六届全国人大四次会议审议并原则通过的国民经济和社会发展第七个五年计划，第一次将大力发展旅游业、增加外汇收入写进了计划。旅游业首次被列入国民经济和社会发展计划。1988年10月，印发了国家旅游局“三定”方案。要求根据政企分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，加强对旅游全行业的政策指导和宏观调控，逐步建立适应我国旅游发展形势的运转协调、灵活高效的行政管理机构，并明确了国家旅游局的12项主要职责。第一个全面系统的旅游管理体制改革的实施方案，设定了中央主管部门的职能，政府-企业职能的清晰化迈开坚实一步，旅游业逐步转到经济管理的轨道上。1996年10月，国务院发布《旅行社管理条例》，对旅行社的体制及审批管理权限做出了新规定：一是旅行社按经营范围分为国际旅行社和国内旅行社；1988年8月国家旅游局发布了《中华人民共和国评定旅游(涉外)饭店星级的规定》，由国家旅游局负责全国旅游涉外饭店星评领导工作，并具体负责评定三星、四星和五星级饭店。企业层面的微观规制，旅行社在企业需求的压力下的准诱导型制度变革，放松了旅行社在原来的分类体系中束缚，而星级饭店标准则使我国旅游饭店走上了标准化服务的道路。1994年3月，国务院办公厅批准印发了《国家旅游局职能配置、内设机构和人员编制方案》(94版“三定”方案)，把属于企业自主经营范围内的权限进一步下放给企业。取消对旅游饭店客房价格、旅行社餐费、旅游车船交通费、接团手续费的国家定价和旅游价格地区类别的划分，以后主要通过提供重要价格参照，引导价格；把可以由地方管理的事务进一步下放给地方。全国三星级及其以下星级饭店的星级评定权，经营国内旅游业务的旅行社的审批权，都下放到省级和有条件的市级旅游主管部门；把可以由事业单位承担的工作进一步转移到事业单位。将面向旅游行业的计算机服务、旅游通讯网络建设和办公自动化等工作，转由有关事业单位承担；进一步加强对全国旅游业的调控和管理职能，突出宏观性、战略性、政策性。对政府和企业的不同权责进行了更为详尽的划分，政府的功能逐步向行业管理、间接管理、调节式管理转变，构成了更为良性的旅游管理体制。1998年，国务院办公厅印发国家旅游局机构改革“三定”方案（98版“三定”），对现有机构设置和人员编制进行了近一半的精简，明确国家旅游局是国务院主管旅游业的直属机构，在职能方面，不再保留对旅游外汇、旅游计划、旅游价格的管理职能。在外汇、计划和价格上实施了彻底的政企分开，进一步划清了中央和地方，政府和企业的关系。

1997年，亚洲金融危机暴发，世界经济由此进入重新调整期，传统产业的发展有所减慢，但也为产业结构调整提供了机遇。1999年的《政府工作报告》指出：政府机构改革是深化经济体制改革、促进经济和社会发展的迫切需要，是国家领导制度改革的重要内容，也是密切政府同人民群众的联系的客观要求。这一时期机构改革的重点，是调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门。现代企业制度也在这一时期成为企业改革的关键词之一。2002年党的十六大提出，应进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。

这一时期的标志性事件，一是国务院正式决定执行“黄金周”制度，实现了旅游业的中央突破，并成为旅游业发展史上最具有诱导式制度变迁性质的一次制度变革；二是2001年旅游业加入WTO的承诺表的公布，标志着我国旅游业从此开始着手新一轮的产业布局。与此同时，是理念上的大旅游观念进入主流意识，建设世界旅游强国被确立为我国旅游业的一个阶段性目标。这一阶段的旅游管理体制改革，是前一阶段管理体制改革的细化和完善，旅游管理体制向细部发展。

1999年提出，到2020年把我国由亚洲旅游大国建设成为世界旅游强国，使旅游业真正成为国民经济支柱产业的目标。设立旅游业阶段性目标，为旅游制度改革提供了新的动力。发布《关于发布实施中外合资旅行社试点暂行办法》、《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，2001年我国公布旅游业加入WTO承诺表，承诺降低外方投资旅行社门槛，4年内取消对外资进入饭店业的形式和股权的限制，但对导游及其他领域暂不开放。旅游业逐步对外开放，国内产业布局提速。连续发布《旅游发展规划管理暂行办法》、《导游人员管理条例》、《旅游区（点）质量等级的划分与评定》、《中国公民出国旅游管理办法》、《旅游规划通则》、《旅游饭店星级划分与评定》等一系列行业性管理条例和办法，开始评选中国优秀旅游城市。旅游管理向纵深发展。1999年5月，北京旅游集团举行成立仪式，标志着旅游局直属企业脱钩工作大部分任务完成。旅游企业体制改革完成阶段性任务。湖北、北京、内蒙、贵州等省区市纷纷通过区域性旅游管理条例。区域旅游管理条例的逐步出台。2000年国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，之后又发布《关于进一步发展假日旅游的意见》，“黄金周”制度正式施行。旅游业重大结构性转变。2001年4月，《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，提出要树立大旅游观念，充分调动各方面积极性，进一步发挥旅游业作为国民经济新增长点的作用，不断深化旅游管理体制和旅游企业改革，树立精品战略，提高景区竞争力，加快横向联合，大力发展区域旅游，并提出旅游业要和精神文明相结合，弘扬民族文化。行业横向联合需求增加，旅游业发展背负了发扬精神文明的新使命，旅游业也开始以提升竞争力为目标。2001年国务院批转《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，提出合法、合理、效能、责任、监督五原则，提出要以较小的行政资源投入实现最佳的政府工作目标的要求，国家旅游局配合国务院进行了行政审批工作。为制度改革提供了新的标准。

对应着管理体制的深化的，是旅游业国内和国际收入的稳步增长。可以认为，经过前几阶段的改革创新，重大的制度性障碍已基本消除，重大的制度空白已基本得到填补，中国旅游业已基本具备了健康发展的制度环境。换句话说，下一步的发展中，制度改革与创新还会有重要的作用，但已不太可能带来飞跃的效果。

（五）2003年开始：管理体制的新调整阶段

这一阶段，我国经济社会都进入新的调整期，“三农”问题被反复强调，科学发展观得以确立，和谐社会建设深入人心。

旅游行业在经历2003年的“非典”之后，急速反弹，旅游行业改革进一步深化，不少地方组建了旅游企业联合体，区域旅游联合进一步深化，长三角无障碍旅游区、大香格里拉旅游区等都在规划和协调中。在十六大精神的指引下，《旅游业第十一个五年规划》开始编制，工农业旅游都成为国家重点发展的对象，旅游业在对外经济文化交往中所发挥的作用越来越大。这一阶段，是旅游体制在新的条件下的调整。机构改革已告一段落，旅游体制变革更注重集放权的调整和新的市场化的宏观调控手段的设立。总的来说，这一阶段旅游管理体制尽管仍存在大量问题，但其变革速度已经明显放缓，政府作为旅游变革第一主体动力趋缓，“诺斯悖论”所提及的现象逐步显现。

邵琪伟2005年《在全国旅游工作座谈会上的讲话》中提出：“十一五”期间旅游行业需要重点推进改革体制，创新机制，建设和完善旅游产业体系的工作。他指出：旅游产业素质的整体提升，关键在于改革体制、创新机制。其具体方面有：

1、深化企业改革，加快培育旅游市场和主体。要引导和支持不同行业、不同所有制和全球性的旅游企业参与中国旅游企业的改组、改造和重组，催生一批中国旅游品牌，促成一批本土背景的具有国际竞争能力的战略性企业集团，促进旅游企业向市场化、品牌化和国际化方向发展。

2、推动行业改革，完善旅行社和导游管理制度。在旅行社行业培育批发、代理的分工体系中，实现市场组织网络化和旅游业务管理覆盖面的突破；建立健全导游执业的准入机制、激励机制、保障机制和责任追究制度。

3、推进旅游市场机制不断完善。健全旅游产业各要素、各环节之间公平合理的权益保障机制和利益分配机制。促进市场主体规范化、市场分工合理化、市场竞争有序化，逐步形成统一、开放、竞争、有序的市场环境。

4、完善旅游管理体制。要在政府职能转变中，完善旅游行政管理部门的公共职能。加强对资源开发的保护和管理，增强对旅游企业和旅游消费者的服务功能，提高对旅游质量的监管能力。进一步探索分层级的旅游管理体制，强化城市的市场监管和为旅游者直接服务的职能，鼓励县市设置与旅游资源一体化管理的旅游机构。

5、促进旅游协会职能的完善。先试点，后推广。以城市各类旅游协会为重点，促进旅游协会加快成为行业利益的代表，加快成为市场秩序的维护者，加快成为行业自律组织，加快成为旅游市场的重要中介。“十一五”期间旅游管理体制改革的总纲，十六大精神在旅游管理体制中的体现。专门组建了“全国旅游星级饭店评定委员会”、“全国旅游景区质量等级评定委员会”、“全国工农业旅游示范点评定委员会”等机构。设立旅游业的标准化机构。2006年制定“大力发展入境旅游、规范发展出境旅游、全面提升国内旅游”的新三大市场发展方针。明确旅游管理体制创新的基本目标。2006年旅游工作会议上提出：建立较为完善的旅游法规、制度和标准体系，推动地方旅游法规建设，推动更多有条件的省、自治区、直辖市制定综合性的旅游法规；以地方旅游法规为基础，以部门规章为先导，推动更高层次的立法；针对旅游业发展中出现的新情况、新矛盾、新问题，积极做好综合性立法的可行性研究。旅游法制建设。

二、当前旅游管理体制需要改进的几个方面

（一）国家与地方旅游管理体制1978年，旅游管理体制进行了重大变革，各省市区成立旅游局，负责管理地方旅游业，从此形成旅游行政管理中央-地方的格局，1998年，国务院办公厅印发国家旅游局机构改革“三定”方案，明确国家旅游局是国务院主管旅游业的直属机构，将国家旅游局的主要职责调整为：

①研究拟定旅游业发展的方针、政策和规划，拟定旅游业管理的行政法规、规章并监督实施。

②研究拟定国际旅游市场开发战略，组织国家旅游整体形象的对外宣传和重大促销活动、组织指导重要旅游产品的开发，指导驻外旅游办事处的市场开发工作。

③培育和完善国内旅游市场，研究拟定发展国内旅游的战略措施并指导实施；指导地方旅游工作。

④组织旅游资源的普查工作，指导重点旅游区域的规划开发建设，组织、指导旅游统计工作。

⑤拟定各类旅游景区景点、度假区及旅游住宿、旅行社、旅游车船和特种旅游项目的设施标准和服务标准并组织实施；审批经营国际旅游业务的旅行社；组织和指导旅游设施定点工作。

⑥研究拟定出国旅游和赴香港特别行政区及澳门、台湾旅游及边境旅游政策并组织实施；审批外国在我国境内和香港特别行政区及澳门、台湾地区在内地设立的旅游机构；负责旅游涉外及香港特别行政区及澳门、台湾事务，代表国家签订国际旅游协定，指导旅游对外交流与合作。

⑦监督、检查旅游市场秩序和服务质量，受理旅游者投诉，维护旅游者合法权益。

⑧指导旅游教育、培训工作，制定旅游从业人员的职业资格制度和等级制度并指导实施，管理局属院校的业务工作。

⑨负责局机关及在京直属单位的党群工作。⑩承办国务院交办的其他事项。

而地方旅游局则直属各级地方政府，主要担负国家旅游局职能在各行政单位下的延伸功能，实行属地管理，国家旅游局和各地旅游局不再存在直线管理关系。国家旅游局对地方旅游局的调控，主要是通过工作指导的方式完成的，旅游管理以地方政府主管的“块”状管理为主。

但旅游业的特性使得其管理方式除了需要“块”状管理以外，还需要对旅游产品、线路以及产业格局进行统筹安排，需要“条”的因素，由于国家旅游局对地方旅游局的这样一种关系，使得地方旅游局在制定旅游政策时必然优先考虑地区需求，这固然对充分调动地方积极性，发挥地方管理部门在信息和知识上的优势，发展区域内旅游业具有一定的好处，却往往使国家旅游政策缺乏整体性。我国旅游业的区域联合，表面上风风火火，却往往是在地区间自发协调的层次上建立的，没有一个站在国家层面上的规划和设计，也因此难以获得国家层面的实质性支持，旅游区域合作已经有了泛化、虚化的倾向。中央和地方的旅游管理集、分权关系，成为旅游业发展的一对重要矛盾。

（二）多头的旅游行政管理体系

多头管理是旅游行政管理体系中最突出的问题，从景区景点来说，“风景名胜区”属建设部所辖，“国家森林公园”归口于林业部，“自然保护区”归于环保部门，“地质公园”为国土资源部所辖，各级“文保单位”属于文化部门，宗教场所隶属宗教部门，“风景水利区”则属于水利部；景点之间的连接，还涉及交通部；此外，一些跨区域的旅游资源还往往存在错综复杂的区域争夺。

这样的分权式架构有其积极一面的意义，从单个的点来说，这样的归口格局能够保证专业化的管理，解决中央部门信息和知识不足的问题；而从区域的面来说，正是这样的一种来自于不同部门视角的权力博弈，才能使区域社会经济格局不会一方独大，不会轻易地因为单纯的经济动因造成建设失控、生态破坏、文物被损等问题的出现。

但这样的权力格局同时也构成了区域旅游发展的重重阻力，在旅游业地位持续上升、打造旅游目的地成为区域旅游业发展的必然要求的区域就更为明显。为了解决这样的问题，在地方层面上，旅游管理体制有过一些不同的尝试，近年来，以上海、桂林、杭州为代表的旅游委员会模式最为引人关注。这种模式的主要思路是，建立统筹旅游业全局的旅游管理委员会，由分管市长任管委会主任，将其他相关部门都列为委员会成员，统一协调旅游业的发展。随着这样的委员会在更下一级的地方政府中的铺设，在解决了旅游业的很多沉冗的同时，旅游管理部门权力过大的问题也逐渐暴露出来，旅游管理集权和分权的度的掌握成为了关键的问题。

（三）集团化

我国旅游企业集团化管理起于20世纪80年代，华亭、锦江等为第一批旅游企业集团，进入90年代后进入了一个旅游企业集团组建的高潮期，到2004年左右，又掀起了一个旅游集团重组的高峰，据中国旅游饭店业协会统计，截至2002年底，全国共有110余家饭店管理公司，管理饭店700余家，星级饭店集团化程度达7、2%。其中锦江国际集团2006年已投资和管理220家酒店、4、5万余间（套）客房，在全球酒店集团300强中排名第22位，列亚洲第一位。

由于旅游业位于一个完全竞争性的领域，其集团的组织和运行应该符合市场规律。但在我国旅游企业集团的组建过程中，却往往是以政府调拨为主，这样的调拨方式有其背后深层的体制原因。在饭店业发展的培育期，我国提出了“五个一起上”的投资政策，而在事实上，国家、部门、地方成为了大中型旅游企业的投资主体，到1998年我国5000多座饭店中，有2000~2500家是各级党政军机关的直属企业，部门割据和条块分割使得旅游企业的横向并购很难在纯市场的环境下进行，而旅游集团的经济性又为我国旅游业的总体运行所必需，因此不得已由政府出面主导旅游集团的组建。

这样的旅游集团组建方式使得我国旅游企业集团外强中干，组织结构松散，集团各企业间联系不紧密，生产要素内部调拨不畅，产业链虽然形成了较为完整的形态，利用效率却不高。魏小安将我国的这些旅游集团归为三类：①地方性的，从严格意义上讲应称作“一地旅游资源的联合体”，目前这一类集团占大多数；②有全国性意义而无全国性实质内容；③既有全国性意义又有全国性实质内容，但发展起来极其艰难。较为普遍的观点是：尽管我国旅游集团在数量和规模上都有一定的增长，但其在品牌、网络和人力资源方面均不占优势。

（四）三大市场管理体制

1978年以来，在宏观改革开放政策引导和市场需求推动的双重作用下，我国旅游业经历了先发展入境旅游，后逐步发展国内旅游，最后开放出境旅游的非常规发展模式。“九五”后期，针对当时的政治经济形势，我国提出了“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”的方针。在针对三大市场的管理制度上，表现为积极开拓型的入境旅游管理体制，引导型的国内旅游管理体制和封阻型的出境旅游管理体制并存的状况。入境旅游的管理相对最为成熟，无论是统计体系还是接待体系、管理手段、市场水平及其健康程度都最为健全；国内旅游则是在需求驱动下诱导政策变迁的，但其发展势头极为迅猛，国内旅游的需求变动新趋向与其管理体制总是处在不断的相互作用之中，国内旅游的管理体制与新的需求特征总是有不相契合之处，但总体而言是在摸索中不断进步；比较而言，早期对出境旅游以“堵”为主的政策，尽管与当时政治经济环境有相适应之处，却在客观上导致其管理水平的长期低下，自1997年出境旅游正式放开以来，旧有部门利益的纠葛以及配套管理能力不足的双重困境就明显地显示出其应变缓慢的弊端来，引发服务业逆差过大、内需漏出加剧、旅游出境消费与国家总体经济发展脱节、社会震荡等问题，出境旅游市场管理初显失控征兆。

出境旅游市场的失控征兆首先体现在对出境旅游基本面了解的失控。我国长期以来没有对出境旅游消费数字进行专门的统计，公民出境旅游消费人次和水平都被低估，对人均消费水平基本上处在估量的阶段上，出境旅游消费的畸高虽然被国内外媒体所察觉，却没有能够准确地体现在统计数据上，导致有关管理部门对总体盘子的错估漏估，不能敏锐察觉到出境旅游消费失控的征兆。

其次，相关部门对出境旅游越来越缺乏足够的管理手段，随着出境旅游限制减少、手续更加简便，ADS加速开放，携带外汇数额的控制逐步放开，信用卡服务的逐渐普及，“适度发展出境旅游”时期所仰仗的种种限制手段对旅游消费的外溢的控制能力已极为有限，而与市场经济相配套的宏观调制新手段又未能及时跟进，2006年我国三大旅游市场政策改变为“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”，市场型管理缺位的出境旅游明收实放，管理处于进一步的失控之中。

其三，制度变革动力缺乏。由于我国旅游管理体制制度变迁的第一行动集团主要是各级旅游局，以供给主导式变革为主，这样的制度变迁方式必然造成在变革后期，同样追求租金最大化的旅游主管部门的边际利益随改革进程而递减，从而陷入对落后制度路径依赖的轨道中去的状况。对于旅游主管部门而言，做大旅游业，包括做大出境旅游，是其获得政治租金的基本手段，因此尽管出境旅游畸高，旅游业逐步成为花汇产业，但由于国家经济运行总体健康程度并非旅游业主管部门的考核指标，因此相关部门不但不会将其纳入管束范围之内，反而会在背后暗暗助推一把。部门利益代替全局利益，改革后期乏力，如一切供给主导型变革一样，“诺斯悖论”在旅游管理制度变迁的进程中也同样出现了。

（五）旅行社管理体制

我国旅游业管理体制的主体框架，是在外汇储备和财政收入都不充裕的情况下搭建起来的，从旅行社的管理体制来看，1985年国务院颁布《旅行社管理暂行条例》，将旅行社分为一、二、三类社，并明确进行了垂直的职能分工，自此以后，我国旅行社始终沿着垂直分工的体系变革，和欧美国家旅行社水平分工体系较为不同。横向比较，饭店管理体制和景区景点管理体制，都没有如此严格的管理和分工体系。在计划经济体制下，这样的管理体制还是较为有效的，但在市场经济环境下，这样严格的垂直分工体系开始表现出一系列的弊端。

垂直分工体系一方面保护了上层的大型旅行社不易受到无序竞争的冲击，使我国旅行社工作的主干能够保持稳定运行，但另一方面又使得下层的国内旅行社无法从持续做大的入境旅游蛋糕中获得利益，众多小型旅行社挤在狭小的市场空间中，与国际旅行社一起争夺有限的国内旅游市场，利润低下，必然导致违约、欺诈、投机取巧等行为，同时大型旅行社凭借常年的垄断，地租越做越大，“马太效应”明显。

对于大型的国际旅行社，由于有关政策的保护，较为超然于激烈的市场竞争之外，变革动力不强，反而更愿意将资源消耗在向上争取特权和分配上，经营目标扭曲，市场能力低下，吃“渠道”和“资源”饭，大而不强，随着我国旅行社业的逐步放开，难以在与国外旅行社的竞争中保持长期的优势。

我国的饭店业是在较为开放的市场环境中起步的，从“五个一起上”的开放性投资政策开始，饭店业就走进了一个市场化的轨道。多年市场经验的积累，使得我国饭店业即使在外资开始进入之后也没有受到太大的冲击，本土饭店业在迎接外资的挑战中劣势并不明显，各种经济类型的饭店也都能够获得基本同等的发展机会，见表5。

从总体上来看，宽松的饭店管理体制基本上是适合旅游业这一完全竞争性的行业的。当然，这其中还存在过度竞争和竞争不足并存的问题，也有投资盲目的问题。但这些问题对完善的市场环境来讲只是小节，而且也是能够通过市场制度自身的完善来克服的。如何在市场化的环境中凸显出我国旅游饭店业的竞争力，是新时期旅游管理体制改革需要考虑的问题。

（七）景区景点管理体制

旅游景区景点是旅游业运行的最基本单位，其负载的功能包括行政管理功能、经济功能和服务功能，这几大功能在不够清晰的管理体制下很容易落入相互矛盾的境地，而我国旅游景区景点的管理体制，恰恰是旅游管理体制中最薄弱、问题最多的一部分。

在所有的问题中，多头管理和政企不分是最严重的两个问题，首先是水平的行政管理分工的混杂，其次是垂直的行政管理和市场运行的功能混杂，这两个问题纠缠在一起，使得旅游景区景点的行政管理、经济和服务功能相互打架，旅游管理体制总体运行混杂不堪。尽管很多景区都进行了多轮的改制，但由于多头管理和政企不分都源自于更深层的历史原因，因此屡治不愈，问题重重，管理体制运行效率低下。近几年来，武陵源“黄牌警告”事件、泰山索道事件、水洗三孔事件、乐山大佛事件接踵发生，这些都是和混乱的旅游管理体制紧密相关的。

此外，在一些其他方面，旅游管理体制也存在问题。例如在旅游规划领域，尚缺乏完整的管理体制规制，学商混杂，暴利和低水平竞争并存，而主管部门的有些规定又不能把旅游规划视为创意产业的一部分，从而不但不能尊重其独特运行规律，反而对其进行严格的标准化要求，把充满可能性的旅游资源强行分类评级，把介于创意和规划之间的旅游规划工作程序化处理，为规划文本规定了分割式的统一体例，这样的旅游规划管理体制不能够激励具有核心价值观的真正有用的旅游规划产生，反而是在为核心价值观套上锁链，并对其肆意分解，这都更进一步加重了旅游规划的程式化、空洞化，使旅游规划业的竞争最终演变成为价格和包装的竞争。

三、用新的发展观指导旅游管理体制的创新

以上这些问题表明，新时期中国旅游业发展中仍需解决大量复杂的体制改革与创新问题。变革与创新的艰巨性与复杂性在于：这些问题虽然各自分解列出，但却是需要以系统的观点统筹解决的，任何一方面的问题的解决都要以其他方面的相应变革为条件。而且，问题的存在可以制约旅游业的进一步健康发展，但我们并不能期望问题的解决、变革与创新推进能像初期的制度变革那样收到立竿见影的巨大成效。未来旅游业的发展主要依赖于在体制创新的环境下旅游产业体系的内生增长。

新时期中国旅游业的体制改革与创新需要新的指导思想，这就是中国共产党第十六届三中全会所提出的新的科学发展观。新发展观的基本内涵首先表现在五个统筹上，要求坚持以人为本，确立全面、协调、可持续的发展战略；要纠正一些地方和领域出现的重经济指标、轻社会进步，重物质成果、轻人本价值，重眼前利益、轻长远福祉的偏颇。新的发展观为旅游业管理体制改革提供了坚实的价值核心，使旅游业的管理体制变革摆脱头痛医头、脚痛医脚的权宜性策略变迁阶段，将新世纪旅游管理体制改革纳入到社会发展整体运行的轨道中去，具体而言，新的发展观对旅游管理体制提出的要求有：

首先，新的发展观要求旅游业将管理体制改革的目标定为使旅游业更适应社会发展和综合发展的更为全局性的目标。过去，旅游管理体制改革带着更多的行业色彩、部门色彩，这常常使得旅游业的突进并不能带来同等程度的社会收益的突进，组织间配置的低效率侵蚀了行业内资源配置的相对高效率，造成资源的浪费性投入。新的发展观，要求将旅游业融入到社会整体运行的框架中去，这必然要求对组织内和组织间资源和规则的重新整合。

其次，新的发展观要求旅游业管理体制形成社会治理的机制，使旅游业的运行摆脱对政府之手的依赖。科学的社会治理结构是旅游经济持续增长的基础保障。随着旅游业运行的宏微观环境越来越复杂，政府之手继续操办旅游业的成本和风险都越来越高，引入市场机制，使微观主体在良性的规则框架下自动选择和运行，以无形之手替换有形之手，使旅游业的管理体制具备自行生产和选择的能力，都是新的发展观的题中应有之意。

其三，新的发展观要求旅游业的管理部门除关注总量问题之外，还要注重解决更为深层的结构性问题。旅游业的长期良性发展，不可能建立在不平衡的区域、部门、行业的发展基础之上，结构性问题如果不加解决，必将最终影响到总量运行的状态。新的发展观的提出，要求旅游业不仅关注其自身的结构性问题，还应该将其放进社会经济的总体格局中，考虑旅游业的发展对整体格局的结构性影响。

第四，新的发展观要求旅游业的管理体制革新真正做到“以人为本”，以满足人民需求为纲。中国旅游业是从政治性的外事接待中演变出来的，经过几十年的发展，其管理体制及内部运行仍然带有浓重的政治气，新的发展观要求“以人为本”，这就要求在考虑旅游业的发展时，把人民的需求放在第一位，在旅游管理体制的革新中，真正做到以构建和谐社会的目标为准绳。

（一）旅游体制改革与创新的目标和任务

新的发展观为旅游业设定了更为全局性的目标，要求旅游业以人为本，以形成社会治理机制的方式解决旅游业运行的总量和结构的问题。随着新的更注重个人体验的旅游需求越来越成为旅游市场的主流需求，随着行政许可法的出台，重管理、轻审批，还政于民，已经成为部门改革的共识。这些新形势新手段新任务，都是以前的旅游业运行所未加考虑因而也未被包容在现行旅游管理体制的发展逻辑之内的。顺应新形势的发展，旅游业需要新的理念、新的运作、新的管理，需要旅游体制主动地去创新。

我国旅游管理体制创新的目标，是顺应新形势和新发展观的需要，以人为本，建立完善的旅游管理体系，充分发挥市场机制的内在调节作用，促进我国旅游业的进一步发展。

为了实现这一目标，需要完成的主要任务包括：

（1）将旅游业管理体制变革全面纳入到适应新发展观的逻辑轨道之中，以目标管理的方式，通过制度的设定，建立旅游制度自动变迁机制。

（2）重新定位政府角色，明确政府职能，理顺中央与地方、中央和企业、部门间的关系，建立以间接管理为主的管理方式，发挥行业协会作用，建立更为和谐的市场化旅游管理体系。

（3）改革权力结构，建立纳入更多相关利益者的旅游管理体制改革协商制度，为旅游管理体制变革增添内生性动力，逐步解决现有管理体制中的种种历史遗留问题。

（4）逐步取消对大型旅游企业的行政政策性倾斜，慎重运用非市场手段，进一步深化政企分开工作，政府服务企业，营造良性企业运营环境。

（二）深化旅游业改革与创新的框架思路

诚然，前面所探讨的各项旅游管理体制中存在的问题都需要采取有针对性的解决方法，但是，按照新的科学发展观的要求，在解决每一类特定的问题时，都不应忽略系统的、深层次的、全面的考虑。具体说来，进一步深化旅游体制改革与创新，应当重点把握好以下几方面。

1、旅游管理体制的重新定位

长期以来，受计划经济时代旅游业管理方式影响，我国旅游主管部门往往采取计划式、指派式、干预式的管理方式，以部门利益为重，用倾斜性政策扶植相关大型利益集团，挤压了中小型旅游企业生存环境，破坏了市场化的生态系统，扼杀了市场自我发育能力，造成种种深层次矛盾。我国旅游业管理体制存在的种种问题，包括地方和中央权力纠杂的问题、多头管理的问题、集团化过程中的政府指派问题、旅行社的管理混乱问题都和这只“看得见的手”有关，政府定位混乱是旅游管理体制的最重要问题。

新的发展观要求旅游主管部门对其自身在旅游业的生态系统中的位置作重新的定位，这也是解决旅游业种种问题的前提条件。健康的旅游主管部门，应竭力约束不必要的职能，放权于市场，使旅游主管部门成为保护良性市场环境的灯塔，以小政府大市场的结构来构建旅游业生态系统。

在之前的政府主导型旅游发展战略中，各地旅游主管部门往往将自身职能定在政策制定、周期调控、设施建设、投资引导、市场推广和环境营造上（匡林，2001），随着旅游业向纵深发展，旅游业本身越来越具备自主发展能力，旅游业的区域竞争正逐步向能力的竞争、制度的竞争演变，各地旅游主管部门应进一步压缩职能，把自身职能主要定为对外推介旅游产品、对内服务旅游企业两类，关注对旅游者利益的维护，把市场可以自行完成的功能还给市场。

2、科学处理分权与集权的关系

我国旅游管理体制中央-地方分权和集权的问题由来已久，从旅游业的运行历史来看，过去存在管理体制过于集中的问题，导致地方和企业缺乏发展旅游经济的主动性和积极性，有效的知识无法投入到旅游经济系统中去，旅游业运行过于机械化；而现在则是地方旅游局分权过多，导致国家层面的旅游战略难以实施，这样的地区割据在一定程度上导致了宏观调控失效以及重复建设、恶性竞争、区块分割等问题，对国家旅游局的效能、权威乃至合法性都形成了一定的伤害。

从各国旅游管理体制的运行经验来说，无论是集权还是分权，都有一个合理的限度，即政府主导，适度集权和适度分权相结合的原则。从权力的支配结构来看，中央适度集权与地方适度分权意味着，凡属于旅游业的宏观经济的决策、管理与调控权限，包括中央级别的旅游营销活动，应集中到中央，由国家旅游局及其主管部门统一掌握；凡属于地区经济的决策、管理与调控权限应下放给地方，由地方政府及各级旅游局主动支配；凡市场能自动调整的事务，应下放权力到企业，中央、地方在各自的职能范围内合理分工，各司其职，共同参与旅游经济决策与管理，形成中央和地方旅游管理的有机耦合。

3、合理界定专业管理与宏观行政管理的关系

林业、水利、文保等部门的专业化管理在很大程度上与发展旅游统筹安排的要求存在着一定的矛盾。长期以来，我们国家的旅游管理体制是以牺牲旅游业发展的完整性来解决这个矛盾的。其结果是部门分权形成的条块分割，破坏了旅游业微观主体自身的完整性以及旅游产业链上不同主体的经济联系，妨碍各微观主体在旅游业产业链上的分工协作，旅游业的总体宏观战略也难以落实。

随着我国行政管理水平的提高，旅游业地位的不断增强，以及旅游管理经验的不断积累，在新的发展观下，我们可以在因地制宜的原则下，将专业管理和宏观行政管理结合起来，探索一些新的部门权力划分的管理模式。

部门权力划分的因地制宜原则，使部门权力的划分应视各区域的产业结构、旅游业地位和旅游业特征而定。旅游业占据主导地位、发展潜力大，其他产业相对不发达、发展潜力小，涉及其他部门专业化管理水平要求不高，或者其管理可以在协作方式下完成的地区，可以适当考虑集权于旅游主管部门的委员会模式，而其他类型的地区，则应更为谨慎地选择旅游管理模式。

4、认真对待行政管理与协会自律的关系

从发达国家的旅游管理经验来看，旅游业的行业协会往往是市场的重要组成部分之一，旅游行业协会作为行业自律组织，起到的是沟通国家和企业的中介作用。而在我国，旅游行业组织基本上只起到旅游业的补充作用，旅游协会虽然名义上担负着向上与政府沟通、向下协调会员关系、制订行业自律公约等作用，但在旅游经济的实际运行中并没有真正起到这样的作用，有些地方的行业协会甚至成为了“养老院”。同时，旅游业行业协会还存在与政府职能划分不够清晰的问题，行业协会有时候会突破行业自我约束管理的职能范畴，进入行业管理的领域内，某些地方将划定市场、制定价格等职能赋予行业协会，行业协会成为政府职能延伸的工具，失去了其为行业利益博弈的功能。

旅游管理体制在新的发展观下的革新，应该重新赋予行业在政策制定中本应具有的地位和作用，真正厘清哪些是行业管理范畴的问题，哪些是行业自我约束管理的问题，使行业协会名副其实。为企业增加砝码，是市场从政府手中分权的必要途径，行业协会是重新组织良性的旅游行业的权力机构，是实现需求管理的彻底转变的关键。