西部农村金融发展报告
一 西部农村金融发展的现状和特征
（一）西部农村金融发展的总量分析2005年，西部地区农业存款余额为1044.63亿元，占西部地区各项存款的2.3%；短期贷款中农业贷款余额2558.76亿元，乡镇企业贷款余额725.88亿元，分别占短期贷款总额的19%和28.4%。
1西部农业贷款支农力度逐渐加大
近年来，农业贷款对西部地区“三农”的支持力度逐年加大。如图1所示，西部各类金融机构的农业贷款近6年平均增幅为20.3%，2003年后增速明显加快，并与西部农村经济增长速度基本保持一致。其中，四川省各类农业贷款余额最大，达613亿元，广西和宁夏两省较上年增长最快，分别为44.5%和40.3%。具体县区的农业贷款也增长较快，如，2005年天水市农业贷款余额20.2亿元，占全市金融机构各项贷款余额的28.98%，比2000年增长了3倍；新疆和静县2000~2005年4月，由农村信用社发放的农业贷款余额平均增速达40.47%。
2西部农村信用社资产不断壮大，信贷投入逐年增长
西部农村信用社的资产总额在近5年中持续增长，其中，存款年均增长17.8%，而贷款平均增速达18.8%，贷款增速略高于存款，说明农村信用社改革的推进，不仅有助于改善信用社资产结构、减轻历史包袱、增强经营活力，而且为西部“三农”的生产生活提供了更多的资金保障。到2004年，全国农村信用社全行业首次实现年度统算盈余，其中，西部的甘肃、内蒙古、四川、广西、贵州实现了扭亏为盈。
随着资金实力的壮大，西部农村信用社支农力度显著增强。云南省2005年9月底，850万户农户中，有559万户在农村信用社有贷款，农户贷款面达到65.7%。陕西旬邑县信用社自2005年以来，通过各类贷款，扶持87户药农，种植中药材1.2万亩，建立示范园3个，帮助果农生产无公害苹果25万亩，并支持了200个奶牛养殖大户及养殖小区的发展，从而带动了全县养殖大家畜，此外还向某村发放贷款50万元，实现了150多户农民修建新住宅，使该村农民居住环境明显改善。
3小额信贷模式趋向多样化，贷款覆盖面有所提高
小额信贷以其灵活性和信用发放模式，在西部农村地区有很强的适应性，在支农和扶贫中都发挥着重要作用。在1993年河北易县成立“扶贫社”的示范效应下，西部地区小额信贷的发展序幕逐渐拉开。2005年10月，西部的四川、贵州、内蒙古、陕西四省区，各有一县试点开办商业性小额贷款公司，商业化运作小额信贷初见成效。西部地区小额信贷的运作模式逐渐趋向多样化，目前已经形成并具有典型特征的运作模式有4种，即商业性小额信贷模式、非政府主导的扶贫模式、银行主导的小额信贷代理模式、社区性民间互助资金组织模式。
2005年，西部地区小额信贷的覆盖面进一步扩大，如，新疆小额农户贷款累计发放额由2000年的0.51亿元迅速增加到2005年的60.11亿元，2005年底实际办理小额农户贷款113.8万户，占农户总数的51.4%，农户小额贷款余额23.7亿元，占全辖农村信用社农户贷款余额的40.5%；甘肃省临夏回族自治州2005年累计发放5000元以下小额农贷4.61亿元，小额农贷余额2.68亿元，与农村信用社发生贷款关系的农户达到25万户，占全辖总农户的73.5%。
4政策性扶持资金持续增长，西部地区信贷资金来源困难的问题有了一定缓解
支农再贷款和专项票据是央行支持农村金融发展，增强农村信用社资金实力的重要政策措施，西部农村金融机构从中受益匪浅。以陕西农村信用社改革为例，除财政拨付补贴5.18亿元外，陕西农村信用社还获得央行以专项贷款或专项票据给予的资金支持共计约30.57亿元，对于销减信用社不良资产、壮大资金实力起到了积极作用。
2003年，央行通过地区之间支农再贷款限额的调剂，收回东部经济发达地区的额度，集中用于西部地区和粮食主产区，改善支农再贷款的地区分布，重点向西部地区和粮食主产区倾斜，加大了对该类地区的支持力度，增强了支农资金实力，提高了支农再贷款的使用效率。据统计，2005年央行对西部地区和粮食主产区农村信用社共安排支农再贷款1175亿元，累计发放农村信用社专项票据1599亿元。
（二）西部农村金融发展的结构分析
1西部农村金融存在明显的二元性特征
农村金融的二元性表现为正规金融和民间金融并存。国际农业发展基金的研究报告指出：中国农民来自非正规金融市场的借款大约为来自正规金融机构贷款额的四倍。由于西部地区经济落后，正规金融发展相对缓慢，在“补缺效应”下，西部民间金融取得了更大的活动空间。据测算，宁夏固原市民间融资额约10亿元，占信贷总额的1/3。而对陕西关中和陕北地区农村的调查显示，农户通过非正规金融借入的资金占农户借款的77.95%。在我们的调研中，西部农户家庭对农村信用社借款、农业银行借款、亲友借款及高利贷借款这四种途径的利用情况不同(见图3)，前两者属于正规金融途径，后两者属于广义的民间借贷形式。得出的基本结论是西部农户对民间金融的依赖大于正规金融，对熟人关系下的低息和无息借款，是西部农户弥补资金缺口最主要的和首选的方式。
2西部农村金融机构职能各有侧重，农村信用社是支农主力军
从服务职能看，农业发展银行主要履行对农副产品收购资金的供应和管理工作；国有商业银行重点增加对农业产业化、龙头企业、乡镇企业、小城镇建设的贷款投放；邮政储蓄“只存不贷”，发挥储蓄机构职能；小额信贷机构“只贷不存”，专营农户小额信用贷款；农村信用社业务比较全面，以其合作金融性质，发挥着基础支农作用。
从网点分布看，农业发展银行只在县城设有经营机构；四大国有商业银行除农业银行在县城和大多乡镇设有网点外，工行、中行、建行只在极少数经济发达的乡镇设有营业网点；邮政储蓄在县城和各乡镇普遍建有储蓄网点，并在较大村设储蓄代办点；农村信用社在县城和每个乡镇都设有网点，一般还在每个村设有信用代办站；专业小额信贷机构尚未普及。
总体看来，各金融机构的服务对象不同，实际支农效力存在差异，乡镇以下能直接、经常向农户提供全面金融服务的主要是农村信用社。
3西部农村金融服务单一
西部农村以银行类金融机构为主，保险等其他金融业务发展缓慢。目前，西部地区只有中国人民保险公司和新疆兵团财产保险能够提供有限的涉农保险服务。而我们的调研统计显示，西部地区仅有16%的村参加了农业保险，70%的村中没有一人参加商业保险。就银行类金融机构而言，目前开展的业务包括储蓄、信贷、汇兑、代理保险、代发工资、代理邮电等，但是这些业务的广度和深度依然较低，具体表现一是这些金融机构以传统存贷业务为主导，中间业务发展缓慢。据调查，2005年6月末西部某市两家城乡信用社实现中间业务收入043万元，占全市中间业务收入总额的0.04%，仅占其收入总额的0.003%；二是业务范围主要集中在县城，乡镇以下除储蓄、信贷外，基本没有其他业务。即使是贷款业务，也主要集中于传统模式上，类似消费贷款，而诸如农村生源地助学贷款业务、农民工外出务工贷款等形式还处于起步阶段。
（三）西部农村金融发展的差异分析
尽管西部农村金融发展取得了一定进展，但是其发展水平仍然处于较低阶段，并存在显著差异。这种差异不仅体现在西部内部各省区市之间，也表现在与中东部地区的对比中。
1西部内部农村金融发展的差异分析
（1）西部各省区市农户储蓄余额差异较大，四川省农户储蓄余额最高，达1019.63亿元，青海省农户储蓄余额最低，为21.2亿元。对比当年各地农民人均纯收入水平，我们发现收入水平与农户储蓄额度存在一定相关性，但不是决定农户储蓄的唯一因素，当地农村金融机构的布局和农户对其的认知程度也是影响农户储蓄余额的重要因素。如，宁夏和新疆农户人均年收入排名靠前，但农户储蓄余额排名靠后，西藏农户人均年收入高于甘肃、贵州两省，却没有提升当地农户的储蓄水平。
（2）西部农村金融机构资产规模差异显著。这里将农村金融资产近似看作存款和贷款余额之和，由于缺乏完整统计数据，采用农村信用社存贷款数据来说明问题（西藏无该项统计）。图5按照存款余额进行排序，存款规模与当地农村金融机构资产规模的位次基本一致，而且存款业务发展较好的省区市，贷款业务也相对发达，可见，存款规模是西部农村金融发展水平的重要衡量指标。结合农户储蓄分布特征，西部农村金融发展水平由高到低可分为三个梯队。与实际地理相似，三个梯队的分类基本表明：越接近内陆地区的农村金融发展越滞后。
2西部与全国其他地区农村金融发展的差异分析
与全国其他地区相比，西部农村金融发展明显滞后。从图6可以看出，西部地区与“三农”相关的存贷款业务量较低，和东部地区的各项指标差距十分突出。图7显示，虽然近三年来东西部地区的金融总量都有所增加，但是西部地区的起点低，积累慢，不足东部的1/3。表3的对比数据进一步说明，我国不同地区的金融总量差异显著，由东到西，金融总量呈现从高到低的阶梯状分布，这种分布状态与三个地区的经济发展水平正相关，充分表明一个地区经济增长与金融发展之间存在着紧密的相互关系。因此，不能将金融发展与经济发展割裂开来，而应该统筹考虑，协调发展。
西部农村金融发展滞后不仅表现在供给总量上，还表现在供给结构上。从金融机构看，西部农村供给主体单一，而中东部地区的农村合作银行和农村商业银行普及程度高，在支农中发挥着重要作用；涉农保险方面，西部地区只有两家保险公司经营农业保险，而且还一直处于亏损状态；而中东部地区已建立了多家专业保险公司，如上海安信农业保险股份有限公司、阳光农业相互保险公司、安徽国元农业保险股份有限公司等。从金融业务看，中东部地区的农村金融机构可以提供包括存贷、代理代付、国内外结算、银行卡、理财、咨询、债券买卖、同业拆借、外汇业务等多种服务，而西部地区以存贷业务和国内、甚至省内业务为主，服务类型少、范围小。
二 西部农村金融发展中存在的主要问题及原因分析
（一）西部农村金融发展中的主要问题
西部大开发战略提出以来，西部地区农村金融无论从金融资产总量与结构，还是金融主体与市场培育等方面均取得了显著的成效，有力地推动了西部地区农村经济的增长。但由于多种因素的制约，西部农村金融发展中依然存在着许多亟待解决的问题。这些问题突出表现在金融服务需求与金融服务供给两个方面。
1西部农村金融服务的有效需求不足
西部农村金融服务的需求主体主要是乡镇企业和农户，而在现实的金融发展状态下，这两类主体的金融服务需求都不同程度的存在着难以满足的问题。
（1）乡镇企业的金融需求难以转化为有效需求。从贷款能力看，相当一部分乡镇企业有效贷款需求小。人民银行对重庆农村金融服务状况的调查显示，当地67.78%的企业目前希望但尚未获得银行的贷款服务，49.14%的企业流动资金不足，仅从资金量上看，他们存在较强的金融需求。但是，样本企业规模小（近一半资产规模在100万元以下）、固定资产少（57.76%的固定资产比例在50%以下）、平均寿命不足3年、市场竞争力差，在当前强调信用级别、强调抵押担保的贷款条件下，其贷款需求难以转化为有效需求。
从贷款偿还情况看，乡镇企业的高坏账率为其制造了不良信用记录，带来了金融机构提高信贷门槛、严格申贷条件的直接后果，进一步增加了企业资金需求向有效需求转化的难度。以上调查的3个样本县联社2005年末各项不良贷款率分别为：农业贷款11.52%、私营个体贷款9.9%、农户贷款9.99%，其中小额信贷7.63%，而乡镇企业的不良贷款率却高达20.29%。
（2）西部农业生产特点和消费需求构成制约了农户的金融需求。西部地区农业生产大多是农作物的低水平重复耕种，表现为以家庭为单位的离散作业和原始耕种模式的特点。这种生产方式对资金的投入相对较少，而且大多数农户能够通过自身的积累或亲友之间的余缺调剂来解决，因此对信贷资金的需求并不十分迫切。农业免税后，农民的耕种压力更小，无偿转让、粗耕、撂荒现象增多，也减少了农业生产的资金需求。
另据我们的调研统计，西部农户贷款需求大多属于生活消费，如子女上学、盖房、看病等，而生产消费需求处于次要位置，这与目前农村金融服务的供给现状不符，如农村信用社为确保农户还款能力，重生产贷款，轻消费贷款，或制定严格的借贷条件，因此，供需不对口也在一定程度上制约了农户的金融需求。
2西部农村金融供给总量不足，结构不合理
西部农村金融发展水平的相对落后，使得西部地区不仅农村金融供给总量不足，而且结构也不合理。
（1）农村金融服务的供给总量不能满足“三农”需要。以农村信用社为例，在信用户管理制度下，农村信用社的贷款主要面向信用户，但信用户比重低，大部分农户依然贷款难。如礼泉县烽火镇信用户1744户，只占到该乡农户总数的22.7%；礼泉县石潭乡石泉村只有10户信用户，不到全村农户总数的8%。而出于“保放、保收、保效益”的目的，农村信用社“惜贷”、“怕贷”，使得许多信用户的贷款需求也未满足。如，礼泉县骏马乡六骏村的47户信用户中，仅8户在2002~2004年8月期间获得贷款；烽火镇烽火村64户信用户2004年上半年45户贷款需求户仅15户实际得到贷款。
在我们的调研中，绝大多数农户认为信用社贷款无法满足其家庭资金需求，其中75％的农户认为这种资金来源满足程度等于或低于实际需求的一半。
目前的信贷水平也远不能满足新农村建设需要。以重庆开县为例，一个行政村仅基础设施等投入就需要2000万元以上，全县需要90多亿元。照此测算，全重庆市需要2000亿～3000亿元。按照3亿～4亿元/年的投入速度，仅一个县就需要20~30年的持续投入才能解决。而开县的贷款余额在2001~2005年期间仅增加了不足2亿元，近两年还呈现出下降势头。
（2）农村金融产品结构不合理。表现在：一是贷款额度的设计不能满足不同农户和企业的需求，如副业生产和种养大户的万元以上资金需求难以满足。二是贷款的期限不灵活，新一轮资金需求与上一轮还款期重叠，还旧贷新在冗繁的审批中往往错过季节和商机，增加了农户无法按时还款的可能性。三是贷款利率不合理，增加了融资成本。人民银行对重庆农村金融服务状况的调查结果是：①75.58%的农户认为银行贷款利率过高。农户认为可承受的利率范围在5%以下的占48.33%，5%~10%的占46.3%，仅有5.34%的农户能承受10%以上的利率；而目前农户贷款的最高年利率达11.79%，加权平均利率为8.81%，平均上浮达50%以上。②43.82%的企业认为银行贷款利率过高。企业贷款的最高年利率达10.34%，加权平均利率为7.46%，平均上浮近30%；在2005年的企业贷款中，上浮50%以上的占比高达43.4%。四是农村金融产品单一。人民银行西安分行课题组对西北五省区农村金融问卷调查显示：在涉农企业及种养大户选择“希望从金融机构获得的服务”时，选择信用贷款的占85.76%，结算服务的占34.07%，消费贷款的占29.19%，存款服务的占28.45%，理财服务的占24.71%。这种结构不仅反映出农村强烈的资金需求与贷款服务相对薄弱间的矛盾，也说明了农村金融机构服务功能的单一性。
（二）存在问题的原因分析
现阶段西部地区农村金融发展中存在问题的原因是多方面的，是多种因素循环累积的结果。但归纳起来，主要有以下几个方面的原因。
1西部落后的经济发展水平抑制了农村金融的发展
表４说明西部农村经济发展水平不仅低于东部地区，也低于全国平均水平。与落后的经济相对应，西部地区的贫困面大，低收入人口多。2005年西部农村绝对贫困人口占全国比重为50.8%，农村低收入人口占全国的比重为52.1%。经济发展落后使得西部地区的农户收入低，从事高附加值生产活动的愿望不强，农村经济活动不活跃，从而抑制了当地农户的金融需求；另一方面，这些地区提供金融服务的成本高、风险大，从而被金融机构，尤其是商业性金融机构边缘化。因此，西部农村金融抑制现象比较严重，金融发展将在较长时期内处于低水平状态。
2资金来源的限制和资金外流现象，制约了西部农村金融服务的供给
农户储蓄是农村金融资金来源的重要途径。伴随西部大开发的进程，西部地区的经济发展速度明显加快，城乡居民收入大大提高，储蓄能力逐渐增强，2004年底西部农户储蓄余额为3662.04亿元，同比增长19.4%。然而，图9显示出，西部整体储蓄水平的提高主要是由城镇居民的存款增长引起的，农户的储蓄能力仍然较低，这在很大程度上制约了西部农村金融的发展。
此外，西部农村资金外流现象有增无减，加剧了农村金融供给的短缺。一是按比例缴存存款准备金，部分农村资金流入其他地区，如某国有商业银行要求县支行除缴足6%的法定存款准备金以外，还要分别按存款的6%和20%的比例上缴总行、省分行，作为一、二级存款准备金。二是以高利率诱惑，鼓励基层行上存资金，如某国有商业银行对缴存比例以外的资金，实行优惠政策，其利率高于缴存的各项准备金存款利率，比缴存准备金存款利率高出2.22个百分点。三是邮政储蓄存款迅速增长，加快了资金流出速度；以甘肃省张掖市民乐县为例，2005年末全县邮政储蓄存款余额高达10854万元，占全县金融机构储蓄存款余额的19%。四是大中专学生教育支出不断增加，致使外流资金逐年增长，同样以张掖市民乐县为例，在外上学的大学本科及中专学生近5000人，仅此一项每年流出的资金就高达6000万元左右。据有关研究表明，1993～2003年间，西部农村地区资金外流年均增长速度高达8.8%。
3西部农村金融发展滞后，正规金融服务弱化
西部农村金融市场发展滞后，一方面正规金融发展不完善，另一方面民间金融受到抑制。正规金融以传统存贷机构为主，没有可以提供避险和直接融资的农村资本市场，也缺乏农村保险和担保市场，而现有正规金融机构服务“三农”的职能在不断弱化。
现有西部农村金融机构各有局限：农业发展银行专营农副产品收购资金的供应和管理工作，经营范围狭小；邮政储蓄“只存不贷”，分散了稀缺的农村资金来源，加剧了农村资金的“非农化”；国有商业银行基层网点撤并，贷款权限上收，以及向“储蓄银行”发展的趋势，转移了金融服务重点。相对而言，农村信用社和小额信贷机构成为支农的重要力量，由于小额信贷机构数量有限、支农金额有限，所以，在农村地区真正发挥作用的主要是农村信用社。这种单一化的供给结构必然导致市场竞争机制失效和金融资源配置的低效。农村信用社独当重任加之其自身机制问题尚未解决，最终导致正规金融服务功能的弱化。
4西部地区农村信用社面临发展困境
首先，不良贷款难以消化，亏损包袱依然沉重，依靠自身力量化解不良资产比较困难。以宝鸡市陈仓区阳平信用社为例。该信用社贷款余额6041万元，存款余额5942万元，而不良贷款达3404万元（不含票据置换），占贷款总额的57.2%。不良贷款中3392万元是呆账，主要为企业贷款，这些企业多数已经倒闭，即使国家保值贴补220万元到位，用769万元的票据置换救活50%不良贷款的难度依旧很大。其次，储蓄性金融机构分散了农村信用社的资金来源。国有商业银行以其相对雄厚的实力吸引了部分农村存款，而邮政储蓄又以其广布的机构在基层与农村信用社争夺储蓄资源，两种外力作用，加上农村信用社自身发展中存在的问题，导致其吸储能力低，存款余额增长慢，这在一定程度上影响了农村信用社的信贷业务发展。如，彬县香庙乡信用社2003年1月至2004年2月末存款增加额为11.23万元，而乡邮政储蓄吸收存款约20万元，相当于该社存款增加额的178%。最后，信用社改革后仍然存在突出问题。农村信用社改革的基本思路是取消其独立法人地位，建立以县联社为一级法人的管理体制，成立省级及国家农村信用合作协会。西部地区有的省份建立了省级联社，但面临两个新的问题，一是政府管理金融机构在资金的投向上易于偏向政府指导的项目，贷款风险难以控制，二是关于“三会”（股东大会、理事会、监事会）管理模式是否会流于形式的争议。有些地方实行农村信用社向股份制转化，直接削弱了基层农村金融的支持力度，更易发生金融“非农化”。
5西部农村普遍缺乏风险分散与转移机制
由于农业是弱质产业，建立健全风险分散与转移机制对于农业发展十分重要。但在西部地区，农业与农村却普遍缺乏风险分散与转移机制。表现为：一是农业保险发展严重滞后。目前，西部地区主要由中国人民财产保险公司和新疆兵团财产保险公司提供农业保险，两家公司都面临亏损，且无法满足农业风险转移的需要。二是农村缺乏担保机构和适宜的担保物。截至2005年底，宁夏固原市三家信用担保公司中没有一家为农村经济和农民提供信用担保服务。在抵押担保物方面，对农户而言，我国农村现行的土地制度下，土地给农户带来的信用价值近乎为零，而农户房产、农具等价值低，不足以充当抵押物，因此，贫困户和需要大额信贷的农户都无法得到急需的资金。三是农村金融司法环境不健全。西部地区金融案件的执案、结案率较低，金融机构往往处在“赢了官司输了钱”的尴尬境地。对四川省3个县进行的调查表明，1993~2002年金融机构胜诉案件涉案金额2亿多元，其中得到执行的涉案金额仅9000万元左右，占胜诉案件涉案金额的42%。因此，西部农村金融机构在“高风险、低收益”中举步维艰。
三 促进西部农村金融发展的政策建议
通过对西部农村金融发展中存在的主要问题和形成原因的分析，我们认为要促进西部农村金融发展，不仅要完善农村金融内部结构，提高其运作效率，还要建设有利于农村金融发展的外部环境，具体可以从以下五个方面入手。
（一）大力发展农村经济，增加农民收入，培养农户的金融意识
经济与金融相互影响、相互制约，尤其在经济发展初期，金融发展显著地受制于经济发展水平。因此，推动西部金融发展不仅要从农村金融内部矛盾抓起，还要注重西部农村经济环境的改善。针对西部传统农业生产效率低、风险大、收益低的特点，要因地制宜地引进先进生产技术和规模化机械作业，大力开发农副产品的深加工产业和特色产业，培育乡村龙头企业，带动当地经济的发展，提高农民收入水平。农民生活水平的改善、农村经济环境的健康发展，以及农村各项基础设施的完善，不仅有利于截流当地资金，还将吸引外部资金的流入，从而为农村金融服务的发展提供充足的资金支持。此外，在农村经济建设过程中，当地政府有必要增强农户金融知识的普及度，并协助金融机构加大对金融产品的宣传力度，让农户对金融机构和金融服务不再产生误解和盲区，激发农户自发利用正规金融发展生产的积极性。
（二）明晰各类农村金融机构在扶持“三农”发展中的功能定位
据统计，新农村建设在未来15年内全国平均每位农业人口需要投资约1700～4900元，照此推算，西部12省市23522万农业人口，新农村建设的资金缺口将达3999亿～11526亿元。因此，仅靠财政拨款推动农村建设显得力不从心，急需农村金融机构的协助和支持，这就要求首先解决现有农村金融机构的定位问题。
1强化政策金融支农作用，拓展农业发展银行的业务范围
在西部农村金融市场发展薄弱的情况下，政府介入要与市场形成良性互补关系，因此，要充分发挥政策性金融的作用，扩大政策性金融的支持范围。一是按照产业化模式，开办食品加工业贷款；二是围绕农业产业化经营和生态建设，开办中长期的节水灌溉、中小型水利工程、农业科技研究及实验推广、农村通讯和能源、退耕还林还草、治沙、草场建设等周期长、见效慢的开发性贷款；三是积极支持小城镇基础设施建设，发挥小城镇的集聚功能，加快农村工业化、城镇化进程。对西部地区而言，尤其要关注农民出行难、信息闭塞、农业生产抗害能力差等问题，加大对这些方面的资金安排，发挥政策性金融的引导作用。总之，政策性金融要奠定支农的基础作用，以其投资长期性、稳定性和大额性的特点，带动其他资金的投入。
2加大商业金融的支农力度，借鉴国外模式，促进农村资金回流
首先，要完善国有商业银行的贷款营销机制。根据基层行的管理水平、经营能力、风险控制能力和当地经济发展水平，合理配置信贷权限；适当增加基层行的授信额度和审批权限，尤其是流动资金贷款，简化贷款审批和发放程序；县支行应建立健全贷款激励机制，强化贷款营销意识，积极发展新客户，增加贷款投放。其次，降低国有商业银行资金上存比例，限制农村资金通过上存形式外流。再次，放开农村金融市场准入制，吸引其他商业金融机构进驻农村金融市场。针对农村资金从国有银行流失的现状，可以借鉴美国《社区再投资法》的运作方式，即规定依据此法设立的金融机构必须将其一定比例资金投放社区服务型机构或该区域内的居民，从而在一定程度上缓解金融资源外流对农村经济发展的制约。
3注重农村小额信贷机构的发展
不仅要支持现有政策性小额信贷机构的业务发展，还要鼓励商业性小额信贷机构的建立。政策性小额信贷组织以贫困人口为服务对象，提高扶贫工作的效力；商业性小额信贷本着“只贷不存”和商业化运作的原则，提高信贷资金使用效率。具体措施包括：①划出一块扶贫资金作为发展小额信贷的专项资金，由小额信贷实施机构提出申请，经有关机构审批同意后，用于补贴小额信贷工作经费或周转用于小额信贷的资本金；②鼓励独立的小额信贷专业NGO（非政府组织，也称民间组织）开展此项业务，建立长期为农村贫困人口提供基本金融信贷服务的机制；③利用小额信贷运作规范度提高，发展规模扩大、覆盖面增加的有利时机，探索建立扶贫银行的可能性，同时，从政策上明确支持运作有效的跨省信贷专业机构发展纵向联系，进一步发挥其整体优势。其次，针对目前一些专业小额信贷机构出现的由政府性向商业性过渡发展趋势，有必要通过信贷投放地、单笔最大额度、农户贷款比重等方面的限制，防范目前可能出现的小额信贷机构非农化倾向。
4发挥邮政储蓄的优势，建立起促进农村资金良性循环的机制
首先，要鼓励邮政储蓄自主运用资金，购买国债，或者购买政策性金融券，特别是可以购买农业发展银行的债券，把农村资金运用于“三农”。其次，探索邮政储蓄贷款业务开展的适当方式。如陕西省邮政在全国率先开展定期存单小额质押贷款业务，从开办到现在，全省已经累计办理小额质押贷款1027笔，累计发放贷款6107.52万元，目前，邮政储蓄小额质押贷款业务已在全国31个省区市全面推开。最后，参照邮政储蓄从县及县以下地区吸收的存款占其全部存款的比例，规定其与农村信用社办理大额协议存款的比重，协议存款利率应本着邮政储蓄微利的原则制定，从而实现邮政储蓄的资金回流。总之，要发挥邮政储蓄的优势，变“吸血机制”为“输血机制”，真正做到服务“三农”。
（三）促进农村信用社充分发挥主力军作用
农村信用社作为农村合作金融的主要组成部分，担负着扶持“三农”发展的重大使命。促进农村信用社的发展包括以下方面：其一，消化历史包袱，减轻农村信用社经营负担。通过加大清收力度和借助政府力量来解决历史遗留问题等措施，帮助农村信用社尽快甩掉沉重的包袱，增强其经营活力。其二，拓展业务空间，增强自身赢利能力。农村信用社要积极参与农户的经济活动，与农户建立良好的信用关系，主动研究“三农”的金融需求情况，制定出适合农户的产品。其三，提升农村信用社的资本扩张能力。部分农村地区应在农民收入增加和承受力许可条件下，提高农村信用社最低股金限额，如果提高股金限额有困难，可以允许农村信用社在县域以内向公众、企业、财政及其他金融机构发行中长期“信合债券”，向一般社员与管理层发行可转换债券，这意味着将未来资本提前到现在使用。其四，增强信用社抗风险能力。通过建立内控机制、风险准备金制度、责任逐级落实、信贷质量与个人绩效挂钩等途径，加大信贷监督管理工作，增强信用社抗风险能力。其五，增加农村信用社的竞争力。通过加大投放支农再贷款，以及实施各种优惠和扶持措施，如对农村信用社提供财政贴息、免征农村信用社所得税，免征由“三农”贷款所得利息收入的营业税，以及从中央财政和地方财政共同列出一部分用于农业信贷补偿性支出等，增加农村信用社的竞争力。其六，优化农村信用社的人力资源管理。以“因事设岗、按岗选人、依绩效考核人、依考核激励人、以激励促进整合、以整合实现战略”为基本思路，同时，强化对职工及信贷员的培训教育，公开招聘高层管理人员，鼓励大中专院校毕业生加入农村信用社队伍，从而优化农村信用社人才结构，提高农村信用社员工素质。
总之，要通过深化农村信用社改革，使其真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展的现代金融企业，成为治理完善、内控严密、财务良好、服务高效、资本充足、可持续发展的农村金融市场主体。
（四）加快农村金融创新
从“供给引导型”金融发展模式的思路出发，在西部农村经济的发展中，一方面要坚持以政府主导型金融为主，完善现有金融机构的服务，避免出现农村金融的“真空”；另一方面，要通过金融创新，满足和带动农村金融需求的增长。这种创新包括以下几个方面。
（1）金融技术创新。主要指通过县域营业网点电脑及附属设备的更新换代，提高运行效率；在相对发达县乡开展自助银行业务，提升电子银行功能，加快电子化综合业务网络建设，实现全省、全国的通兑通存。
（2）金融工具创新。即在技术创新基础上，全面开通省辖电子联行业务，推进信用卡业务，丰富中间业务品种，向“三农”提供便利的金融服务。
（3）金融产品创新。即产品类型创新，包括开办助学、养老、建房、大病统筹、家用电器购买、特色农业、观光旅游农业、“农家乐”、生态农业等多样化的贷款品种，也包括现有产品的结构创新，即要灵活搭配金融产品的期限和信用额度并制定适宜的贷款利率，还包括贷款担保方式创新，即在推广完善农户联保、钱物结合、农户授信、小额贷款证等行之有效的贷款办法基础上，探索新型担保方式，如以农作物、农产品、承包的土地使用权等作为抵押获得贷款。此外，在金融咨询、商业信息、致富门路等方面给农民提供更多服务。
（4）金融机构创新。发展多样化的西部农村中小金融机构，如设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等，尤其注意培养建立在血缘、地缘等关系基础上的合作金融组织。2006年4月，银监会宣布将鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，延伸金融服务的领域，允许民间资本、外资等参股，规范民间借贷，这为农村金融机构的多样化提供了政策支持。
（五）建立农村金融风险的分担和转移机制
具体措施包括：一是试点发展政策性农业保险。农业生产的弱质性决定了其对政策性农业保险的依赖，加之商业性保险机构业务的萎缩，“三农”对政策性保险机构的需求有其必然性。可以在局部地区，针对部分产品进行试点，有条件的地方可对参加种养保险的农户给予一定的保费补贴。二是通过财政补贴和降低税率等形式，鼓励商业性保险机构开展农村业务，改变其业务萎缩和单一的局面。三是建立乡镇企业信贷担保机构和农户信贷担保机构，实施多种担保办法，探索实施动产抵押、仓单抵押、权益质押等担保形式。四是积累农业信贷风险基金，基金设立之初主要由政府部门出资，用于高科技农业项目的投资，引导社会资金的跟进，到基金运作成熟时，政府逐渐淡出，由企业进行市场化经营管理。五是通过农村征信系统的建设，将农村金融风险控制在源头。六是改善农村金融司法环境，积极开展金融安全区建设，依法维护信贷机构的债权，树立农户的法制观念。
（六）发挥政府的职能作用，促进农村金融的和谐发展
1发挥政府在规范民间借贷行为中的积极作用
借鉴东部地区的成功经验，在西部条件成熟的乡村给予民间金融适度的发展空间，即通过法律形式对一些合理的民间借贷予以认可，政策上给予正确的引导和支持，组织上给予有力扶持，业务上给予一定的指导和监督，尤其注重发展只贷不存的民间小额信贷机构。另一方面，积极寻找民间金融的有效替代品，即通过正规金融的适应性调整和正规金融产品的创新，激发“三农”对正规金融的需求，逐渐确立正规金融在广大农村地区的主体地位。
2实行差别化的区域货币政策
一是给予西部地区更多金融自主权，即人民银行允许西部三大区行在一定范围内自主调整存款准备金率、贴现率和利率水平，以此适应并调控西部农村经济发展的需要；同时，针对西部地区乘数效应较低的事实，加大对西部的基础货币投放量，以此增加西部农村地区的金融系统的货币创造力。二是在货币政策制定上，加大对西部农村的优惠力度。如提高西部农村的存款利率，同时降低贷款利率，从而增强农村金融机构资金吸引能力，促进西部农村投资的增长。此外，通过倾斜的信贷政策和国债项目投资，扩大西部农村经济发展，尤其是基础设施建设的信贷资金来源。
参考文献
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（徐璋勇 封妮娜 作者单位：西北大学中国西部经济发展研究中心。）
