依法行政，渐进建设法治政府

　　2006年是实施“十一五”规划的开局之年。“加快建设法治政府，全面推进依法行政”被写入了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。2006年，也是中国政府继续贯彻《全面推进依法行政实施纲要》的要求，在建设法治政府进程中稳步推进和稳健发展的一年。回顾这一年，中国的行政法治工作取得了许多可喜的成绩。

　　一继续完善政府组织架构

　　完善政府组织架构，就是要探索建立慎决策、快执行、讲效率、负责任的行政运行架构和运行机制；充分利用现代交通通信发达、信息传导便捷的有利条件，精简管理层级，扩大管理半径。

　　（一）综合配套改革2006年4月26日召开的国务院常务会议，决定批准天津滨海新区进行综合配套改革试点。推进天津滨海新区的开发、开放，主要是要着力抓好以下工作。一是全面贯彻落实科学发展观：坚持统筹兼顾，把调整结构和转变经济增长方式放在重要位置，节约和合理用地，注重生态建设和环境保护，促进经济社会和环境的协调发展。二是坚持科技创新和自主创新：加强创新能力建设，大力发展高新技术产业，努力提高综合竞争力和区域服务能力。三是突出发展特色：以改革促进开发、开放，选择体现自身特点的建设模式。四是推进管理创新：建立统一、协调、精简、高效的行政管理体制。7月3日，天津市长戴相龙主持召开市政府第73次常务会议，原则上通过了市发改委关于编制天津市滨海新区综合配套改革试验区方案的工作意见。决定深入总结天津市和新区的改革成果和不足之处，集中精力编制好《天津滨海新区综合配套改革总体方案》和近三年行动计划，编制好企业、科技、金融、土地、资源环境、涉外经济、农村、社会事业、社会保障、行政管理10个专项改革方案。为切实加强对这项工作的领导，成立天津市滨海新区综合配套改革工作领导小组，下设办公室。同时，聘请有关专家为改革方案的编制和实施提供决策参考。

　　（二）执法体制改革

　　重庆市推进行政管理体制改革。2006年，重庆市政府法制办确定了该市行政管理体制改革三级(市、区县、乡镇)联动“3+1”方案的基本框架。按照新方案，行政机关在执法过程中，若发现所涉事情不属自己管辖的，不能一推了之，而应将其转给相关的职能部门，否则有关当事人就将因此承担行政处分等法律责任。在“3+1”方案中，《重庆市市级行政执法联动试点方案》将着力推进市级行政执法体制改革；《重庆市培育区域性中心城市试点方案》将积极培育万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六大区域性中心城市；《重庆市乡镇政府执法监管改革试点方案》将逐步深化乡镇行政管理体制改革；《重庆市政府公务员信用管理暂行办法》将为创建法治政府和推进行政管理体制改革提供保障措施。2006年，广东省对全省交通行政执法体制进行了改革，变分散多头执法为统一综合执法。首次设立“广东省交通厅综合执法局”，承担现行六支执法队伍的规费稽查、强制、处罚等所有行政执法职能。广东交通原有公路运政、公路路政、水运运政、航道行政、港口行政、交通规费稽查6支执法队伍，全省持证执法人员超过1.9万人，行政归属不同，管理体制不顺，垂直管理与属地管理并存。广东创新交通行政执法体制，实施交通综合行政执法改革后，将清理、归并和调理执法机构，组建“执法监督处、科、股”等相关机构，分别作为省、市、县（市、区）交通行政主管部门的内设机构。

　　二不断创新政府管理方式

　　2006年，中国政府积极创新政府管理方式，继续实施自我革命，改革行政审批制度，充分运用经济和法律手段实施行政管理；完善执法程序，健全科学民主决策机制；推行信息公开，加强电子政务建设，提高政府工作透明度。

　　（一）行政立法创新

　　2006年，国务院的立法工作在立法理念上，更加突出以人为本，更加重视直接关系人民群众切身利益的立法项目，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放的关系，以立法促和谐，维护社会公平正义；在立法程序上，更加注重集中民智、反映民意，积极探索扩大社会各界有序参与政府立法的机制、程序和方法，提高政府立法的透明度。国务院在起草《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》过程中，将该修订草案送给近年来就义务教育法修订工作提出过建议、提案的615位全国人大代表、全国政协委员征求意见。9月20日，国务院常务会议又决定将《国家自然科学基金条例（草案）》向社会公布，广泛征求意见，得到社会各界积极响应。

　　2006年，国务院在加强法规、规章备案审查的基础上，进一步健全省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的规章、规范性文件备案体制，促进地方各级政府依法行政。对违反上位法规定、不符合经济社会发展要求以及相互“打架”的法规、规章和规范性文件，该废止的及时废止，该修改的及时修改，该撤销的坚决撤销。全年共收到1462件向国务院报送备案的地方性法规、规章，发现有问题的34件，已处理25件。2006年年初，国务院法制办公室、国家发展改革委联合下发了《关于开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》。截至12月下旬，全国23个省（区、市）、33个国务院部门共审核地方性法规、规章、规范性文件1159万多件，对含有限制非公有制经济发展内容的，已修改384件，废止3154件。

　　（二）行政决策创新

　　2006年，各级政府进一步建立、健全科学民主的行政决策机制。环保总局在2005年举行了圆明园防渗工程环境影响听证会。听证会不仅大幅度提高了公众的环境意识，也有效地提高了政府决策的质量和公信度。为了把圆明园经验制度化，以部门规章的形式，将公众参与引入环境评价工作中去，环保总局在2006年2月22日正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，将公众参与制度化地引入环境影响评价工作，有利于真正保障公众环境权益，加强环境决策民主化。

　　黑龙江省则在6月17日公布实施了《黑龙江省人民政府重大决策规则》。《规则》共6章27条，明确了省政府重大决策的事项范围、基本原则和职能权限，集中规范了省政府的决策程序，并强化了决策的执行和监督。考虑到省政府决策的执行和监督分别具有相对独立性，决策规则单设了两章，分别规定了决策的执行和督查与决策的监督和责任追究。

　　（三）行政审批改革

　　深圳市2月14日发布了《重大投资项目审批制度改革方案》，启动新一轮重大项目审批制度改革。改革以“依法行政、规范程序，提前介入、并联审批，适度调整职能、合理再造流程，集中受理业务、实行一站式服务”为原则，将政府投资重大项目从立项到批准开工审批时限，由原来316~386个工作日压缩到120个工作日，审批时限缩短近2/3。《方案》将政府投资重大项目和社会投资重大项目的审批流程，划分为7个阶段，并设置重大投资项目审批专门窗口，实行“一站式审批、一条龙”服务。

　　吉林省政府也在4月4日召开“全面推行行政审批权相对集中改革工作会议”，总结省政府行政审批权相对集中的改革试点经验，要求遵循“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”的原则，全面推行行政审批权相对集中的改革：一是进入省政务大厅的行政审批项目和收费项目，必须是省政府128号令明确保留的项目。二是建立统一规范的行政审批模式，各部门都要设立行政审批办公室，由行政审批办公室在省政府政务大厅统一受理和承办。三是统一启用行政审批专用章。四是建立、健全各项配套规章制度。各部门要按照行政审批规范化、制度化的要求，结合部门实际，研究制定和完善各项配套制度和规定，用制度来规范行政审批程序和行政审批行为。五是强化行政审批监督制约，确保行政审批工作廉洁高效。省监察厅驻政务大厅监察机构以及派驻各部门的监察机构,要对各部门在政务大厅的审批工作加强监督。同时，要强化行政审批社会监督。

　　（四）推行信息公开

　　2006年，阳光政府的建设步伐进一步加快。截至11月15日，中国已有80多部法律、行政法规包含有关政府信息公开的规定，34个地方政府为信息公开专门制定了地方性规章，同时，各地还通过地方政府信息化法规或规章以及其他规范性文件对信息公开作出不同程度的规定。

　　这一年，《政府信息公开条例》被列入2006年国务院一类立法计划，并最终于2007年1月17日经国务院常务会议审议并原则通过。该条例确定了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，规定了主动公开的范围和不公开信息的范围；信息公开的程序；并以专章规定了救济、监督和责任程序。

　　（五）推行电子政务

　　为指导“十一五”期间各地区、各部门更好地推行电子政务，促进全国电子政务的健康发展，国务院信息化工作办公室在2006年出台了《国家电子政务总体框架》。该文件确立了构建国家电子政务总体框架的目标：到2010年，基本建成覆盖全国的、统一的电子政务网络，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。

　　2006年1月1日，中央政府网站正式推出，标志着由中央政府门户网站、国务院部门网站、地方各级人民政府及其部门网站组成的政府网站体系基本形成。政府网站体系的建设，使公民参与公共政策的议程设置成为可能，而政府也可通过网站来了解社情民意；跨部门信息共享和业务协同稳步推进；“金盾”、“金税”、“金审”、“金关”、“金财”等重点业务系统建设成效显著，信息技术手段在增强政府行政监管能力、改善公共服务等方面发挥了重要作用；电子政务信息安全保障工作进一步加强；各地电子政务建设扎实推进，越来越多的电子政务应用系统开始显示出良好的经济和社会效益。

　　2006年，深圳市成为首个国家电子政务试点城市。通过创建国家电子政务试点，深圳将进一步完善公共服务系统，使广大市民群众在劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育文化、民主参与、婚姻登记、计划生育、户籍管理、交通出行、旅游、住房和纳税等方面享受更便利的电子政务服务。同时也将为企事业单位在年检年审、商务活动、对外交流、人力资源等方面提供更高效率的电子政务服务。到2008年，深圳市所有要求公开的政务信息都可在网上查询，所有行政审批项目都可在网上申请及查询结果，全部政府行政许可和非行政许可审批项目都将纳入电子监察范围，并对50％以上的行政许可项目实现在线处理。

　　（六）规范执法程序

　　实体要公正，程序也要公正，这是法治的内在要求。作为“大权在握”的执法机关，能够以“自我限权”的方式来规范自身的执法权力，体现的是一种尊重人权、敬畏法律的精神，彰显的是一种以人为本、人格平等的理念，也是防止粗暴执法、野蛮执法的有效途径。2006年，越来越多的“条条框框”让执法机关逐步告别“粗暴执法”、“野蛮执法”，走向“规范执法”、“文明执法”。2006年8月24日，公安部颁布施行了修订后的《公安机关办理行政案件程序规定》。根据新规，公安机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、针对个人2000元以上罚款或者针对单位万元以上罚款等处罚决定之前，应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利。新规还规定，对16岁以下的未成年人、70岁以上的老人、孕妇和哺乳期妇女等四类人员的行政拘留处罚不实际执行，对醉酒人的约束不应使用手铐和脚镣。

　　三全面推进依法行政

　　2006年，我国政府按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，全面建立行政监督与问责制度，建立、健全行政争议解决机制。

　　（一）加强审计监督

　　审计机关作为政府专门的监督部门，在推进依法行政、建设法治政府中肩负着重要的职责。近年来，审计署紧紧围绕经济建设和政府工作中心，严格履行审计监督职责，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，严肃查处财经领域中的重大违法违规问题和经济犯罪案件，揭露由于决策失误和管理不善造成的重大浪费问题。

　　为了适应我国经济社会形势的发展和审计工作自身的需要，全国人大在2006年对《审计法》进行了修订，对审计机关的职责进行了相应调整，并新增审计权限，为审计机关顺利开展审计工作，强化审计监督提供了必要的保障。在赋予审计机关履行职责所必要的审计权限的同时，修订后的《审计法》也设定了审计机关行使权力的条件和程序，以规范审计行为，防止权力滥用。2006年，国资委出台了《关于加强中央企业内部审计工作的通知》，要求中央企业要按照现代企业制度要求，建立完善的内部审计机构及监督体系。

　　（二）完善行政问

　　责建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。2006年1月1日，《公务员法》开始实施。《公务员法》第82条有关“引咎辞职”的规定，被普遍认为是这部法律的一大亮点。该条第3款规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”第4款则进一步规定：“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这一规定标志着我国行政问责制的实践不断向纵深推进，问责方式由“上级问责”向“制度问责”转变；问责对象从违法违纪官员向不作为的公务员深化；问责范围从安全生产领域向其他领域推进。

不过，目前《公务员法》在引咎辞职条款方面显然还停留在原则性规定方面。究竟什么样的情形、什么级别的官员、依照什么程序提出引咎辞职，都没有明确解释。中国的引咎辞职制度显然还有待完善。例如，有学者就建议，为了避免引咎辞职条款在公务员法施行过程中逐步蜕变成一纸空文，立法机关还有必要更上一层楼，引进公务员弹劾制，制定相应的程序规则体系，并且进一步健全和改善对政府的实体性民主控制。

　　（三）改进行政复议

　　“善为治者，贵在求民之稳，达民之情。”构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。行政复议作为解决行政争议、化解社会矛盾的一项重要制度，正是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要内容。2006年9月，中办、国办出台了《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号），从坚持依法行政、加强和改进行政复议和行政审判工作、注重运用调解手段化解行政争议、加强法制宣传教育、加快完善行政立法、加强工作领导等方面，提出了预防和化解行政争议的各项措施和要求。

　　据国务院法制办在2006年年底召开的全国行政复议工作会议材料显示，从1999年行政复议法实施至今，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议。经过行政复议的案件中83.7%的申请人不再提起行政诉讼。这一数字表明，如果经过行政复议，确实能给法院把一道关，使大量的行政案件解决在行政诉讼前，减轻了法院的负担。尽管行政复议功效明显，但是向人民法院提起行政诉讼的案件中，却有70%以上是没有经过复议直接起诉的。可见，在行政复议和行政诉讼之间，许多当事人并没有选择先把案件交给行政机关复议处理，而是直接向法院提起了行政诉讼。

　　行政复议实行免费原则，可以附带要求审查规范文件，还可以解决绝大多数行政诉讼不能解决的“合理性”问题，尽管具备如此多的优点，但是现实中人们选择行政复议的比例并不高。其原因主要有：

　　（1）基层复议机构薄弱。基层是行政案件的多发地，应是行政复议的重点所在。据统计，87%的行政复议案件，其被申请人是地级市以下行政机关，70%的行政复议案件被申请人是市、县两级政府部门。但是，市、县两级政府的行政复议能力却十分薄弱，机构不健全，编制不到位，队伍不稳定。许多县级政府根本就没有行政复议机构，即使有机构也就是一两个兼职人员，“不是无案可办，而是无人办案”，队伍建设的重要性已经引起重视并达成共识。

　　（2）行政复议程序的缺陷。按照现行行政复议法的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。但是由于调查或听取申请人、被申请人和第三人的意见，并不意味着双方或三方同时到场、互相质证的“开庭审”的方式，不含有“禁止单方面接触”的公正要求，因而很容易导致偏私。

　　四科学转变政府职能

　　“十一五”规划明确提出“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”，而深化政府行政管理体制改革的核心是转变政府职能。改革开放28年来，中国政府职能转向“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能，与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制逐步形成。2006年，中国政府在继续科学转变和切实履行政府职能方面做了大量卓有成效的工作。

　　（一）经济调节

　　经济调节主要运用经济手段和法律手段，同时通过制定规划和政策指导、发布信息以及规范市场准入，推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导和调控经济运行。

　　1国企改革：确立国企改革的基本原则、目标和措施

　　为了通过国有资本调整和国有企业重组，进一步提高国有经济的控制力、影响力和带动力，国资委2006年出台了《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》，明确了国有资本调整和国有企业重组的基本原则、主要目标和政策措施。它们是：

　　（1）在基本原则方面，强调要坚持“两个毫不动摇”，增强国有经济的控制力、影响力、带动力，发挥国有经济的主导作用，鼓励和支持个体、私营等非公有制经济参与国有资本调整和国有企业重组等。

　　（2）在主要目标方面，进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；加快国有大型企业股份制改革，完善公司法人治理结构，大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式；大多数国有中小企业放开搞活；到2008年，国有企业政策性关闭破产任务基本完成；到2010年，国资委履行出资人职责的企业（中央企业）调整和重组至80～100家。

　　（3）在政策措施方面，推进国有资本向重要行业和关键领域集中；加快国有企业的股份制改革；大力推进改制上市；积极鼓励引入战略投资者；放开搞活国有中小企业，建立劣势企业退出市场的机制；加快国有大型企业的调整和重组；加快建立国有资本经营预算制度等。

　　2土地调控：创新机制，严格土地管理

　　实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。2006年，我国在土地管理体制机制方面实现了以下创新：

　　（1）调整利益机制。为了切实保障被征地农民的长远生计，国家提高了征地成本，要求征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。国土资源部制定了《全国工业用地出让最低价标准》，建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，要求国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。为了规范土地出让收支管理，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），正式终结了土地出让金归地方财政自由支配的时代，代之以中央统一监管下的基金式管理模式。为完善经营性土地出让制度，规范协议出让行为，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，明确了出让方式的规定，并将信息公开制度覆盖了整个协议出让过程。

　　（2）完善责任制度。地方各级人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。在“进一步明确土地管理和耕地保护的责任”方面，要求按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式：在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。

　　（3）健全法律机制。为切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，建立了国家土地督察制度。国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府的土地利用和管理情况,进行监督检查。在国土资源部设立国家土地总督察办公室，其主要职责是：拟定并组织实施国家土地督察工作的具体办法和管理制度；协调国家土地督察局工作人员的派驻工作；指导和监督检查国家土地督察局的工作；协助国土资源部人事部门考核和管理国家土地督察局的工作人员；负责与国家土地督察局的日常联系、情况沟通和信息反馈工作。

　　根据国土资源部的要求，2006年，各地普遍建立征地补偿安置争议裁决制度。征地补偿安置争议裁决制度，是一种专门针对征地纠纷设立的法律制度，强调通过专门手段解决争议，具有准司法的性质。依据《土地管理法》及其实施条例，凡是对征地补偿标准有争议的，均可申请协调和裁决。一般情况下，先由市县级人民政府协调；协调不成的，再向批准征地的机关，即国务院和省级人民政府申请裁决。

　　3房价调控：利益驱动与抑制风险的悖论

　　从2005年开始，房价就成为一个让中国政府头疼的问题。当年4月，国务院下发一份关于切实稳定住房价格的通知，即“国八条”。文件从房价、土地供应、供应结构、拆迁、消费观点、市场监测、检查等多方面切入，目标只有一个，就是稳住房价。但结果不如人愿，房价在调控声中继续高涨。这直接导致了2006年《关于调整住房结构及稳定价格的意见》（简称“国六条”）的出台。“国六条”的核心内容有二：其一，“90平方米住宅需占总开发面积70％”的套型新政直接影响开发商的规划报批和市场运作；其二，限价、限户型的“双限政策”改变价高者得的拿地规则。

　　但是，从该政策出台后的实际效果来看，房价并没有朝着“理想方向”行进。房价调控为何难以奏效，究其原因，或许还在于房地产行业与金融信贷和地方财政休戚相关——部分地方财政70％左右收入来自土地出让金，银行信贷资金则一半以上集中于房地产；如果房价下跌过猛，势必对银行和地方财政的健康造成巨大威胁。易言之，只要政府仍然扮演着土地控制者的角色，同时又担负着稳定市场的监管职责，调控便可能永远无法摆脱利益驱动与抑制风险的悖论。

　　4矿业管理：进一步整顿和规范矿业市场秩序

　　国土资源部于2006年全面整顿和规范矿产资源开发秩序，采取了六项措施：一从“三查”入手，全面刹风治乱。对各种违法开采矿产资源行为进行全面排查，对所有矿产资源勘查项目进行全面检查，对矿产资源管理中的违法违规行为进行全面清查，全面遏制破坏矿产资源开发秩序的各类违法行为。二从分类管理入手，全面推进矿业权有偿取得制度改革。三从规范权限入手，全面规范和加强矿业权管理。严格执行审批权限和程序，进一步完善探矿权和采矿权申请、延续、变更、转让、注销等相关管理制度。四从完善矿区规划入手，对已有矿山要按照规模化、集约化的原则进行整合，新建矿山要达到规定的最低开采规模并符合规划布局要求。五从矿山储量动态监管入手，全面加强开发监管。六从总结整顿和规范的经验入手，探索建立矿政管理的长效机制，为《矿产资源法》的修订奠定基础。

　　2006年，煤炭工业可持续发展试点工作全面展开。4月19日召开的国务院常务会议批准在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点。9月30日，国务院批准了财政部、国土资源部、国家发展改革委《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》。在11月16日召开的深化煤炭资源有偿使用制度改革试点工作电视电话会议上，曾培炎副总理强调：一要严格执行矿业权有偿取得制度，无论是新设的煤炭资源矿业权，还是以前已经无偿取得的矿业权都要有偿使用。新设立的矿业权原则上采取招标、拍卖和挂牌方式出让。二要健全资源开发成本合理分摊机制，煤矿企业在煤炭生产销售中，提取矿山环境治理恢复保证金，提取煤矿生产安全费用和维检费。三要调整资源开发收益分配关系，煤炭资源有偿使用的收入，中央和地方按比例分成，主要留给地方，按照“取之于矿、用之于矿”的原则，加大对资源勘查开发和矿山企业改革发展的支持力度。四要加强资源开发管理和宏观调控，合理调整煤炭资源税费政策，加强煤炭资源的规划管理，进一步整顿和规范矿业市场秩序。

　　（二）市场监管

　　所谓市场监管，就是政府依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。以下对2006年若干重点行业政府监管工作的发展情况作一评述。

　　1邮政监管的“一分开、两改革、四项措施”2005年7月20日，国务院常务会议讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》。方案的核心内容被概括为“一分开、两改革、四项措施”。“一分开”即政企分开，重组国家邮政局，在各省（区、市）设立邮政管理局，组建中邮集团，经营各类邮政业务；“两改革”即改革邮政主业，改革邮政储蓄，成立中国邮政储蓄银行；“四项措施”包括建立普遍服务机制、改革价格形成机制等。省级邮政监管机构陆续设立。继天津、浙江、山东、四川和陕西五个省（市）邮政管理局于2006年9月4日宣布成立后，其他省（区、市）邮政监管机构也将陆续成立。国家邮政局按照国务院确定的“积极稳妥”的原则，首先设立各省（区、市）邮政管理局，受国家邮政局垂直领导，履行政府监管职能。在此基础上，稳步推进邮政体制改革的不断深入和全面展开。

　　2006年11月，中邮集团的组建方案得到国务院的批复，意味着一个地位独特的大型央企的诞生。但是，邮政体制改革方案中，国家邮政局由原来的“运动员兼裁判员”变成了与中邮集团的“老子和儿子”的关系，也引来了“这是垄断企业改革的普遍后遗症”的质疑。目前，对于与中邮集团直接相关的邮政专营范围、普遍服务的补偿机制等焦点问题，业内均在焦急等待国家政策予以确定。

　　2能源监管：坚持以改革促发展电力工业是国民经济和社会发展的重要基础产业。2006年11月１日，国务院常务会议审议并原则通过了《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，确定了“十一五”期间深化电力体制改革的基本原则——坚持以改革促发展，坚持市场化改革方向，坚持整体规划、分步实施、重点突破。主要任务是：①抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革；②加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策；③进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。

　　同年，电监会向华能国际电力股份有限公司大连电厂颁发了全国第一张发电类电力业务许可证。该许可证是电力监管机构依法赋予电力企业从事电力业务的法定凭证，也是政府监管机构对企业所从事业务实施监管的有效方式。许可证的发放，标志着电监会对电力业务实施市场准入许可工作全面启动。

　　当前，国内电力行业的厂网分开改革实施后，电力市场的投资主体日益多元化，市场上呈现了不同利益主体交错的格局。针对这一新形势，国家电监会依法通过对申报企业的审查批准，赋予电力企业一个合法的经营地位，并对其权利给予保障，对其义务给予规范和监督，以达到对系统安全、公平竞争、企业履行义务等方面的持续性监管。根据《中华人民共和国行政许可法》、《电力监管条例》和有关法律、行政法规的规定，国家电监会制定了《电力业务许可证管理规定》，并于2005年12月1日起正式施行。2006年1月，电监会对电力业务实施市场准入许可工作启动。华能集团所属华能国际电力股份有限公司大连电厂、上海石洞口第二电厂分别率先获得了全国第一张、第二张发电类电力业务许可证。

　　根据中国加入世贸组织的承诺，2006年12月11日，中国对外开放国内原油、成品油批发经营权。12月４日，中国商务部公布了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，自2007年１月１日起施行。2006年12月11日前，中国原油资源由国家统一配置，成品油由中石油、中石化两大集团集中批发。两个办法实施后，打破了国家统一配置原油资源和中石油、中石化两大集团集中批发成品油的格局，允许具备条件的企业在我国从事原油、成品油批发经营，我国石油市场将逐步形成国有大型石油公司、跨国石油公司和社会经营单位共同参与竞争的格局。

　　3航空监管：民航总局国内航线经营许可管理放宽

　　《中国民用航空国内航线航班经营许可规定》于2006年3月20日起施行。这一《规定》改进了国内航线航班管理办法。根据该《规定》，国内大部分机场之间的航线航班经营放开，由航空公司自行安排，实行登记备案管理。但是，一些资源紧张的机场、繁忙机场、飞行流量较大的机场以及在飞行安全方面有特殊要求的机场，其航线航班仍须民航总局核准。新《规定》实行评审委员会评审国内航线航班许可机制，明确要求公开评审规则，特别是被列入核准许可范围的航线,必须召开评审会进行公开评审。民航票价和机场收费改革方向明确。民航总局2月14日表示，民航票价的调整改革方向是放开票价的管制。一是主业的收费实行一定程度的管理，对非主业的收费逐步走向市场化；二是国际航线和国内航线的收费今后将逐步走向一致。

　　4金融监管：规范金融创新，加大金融业监管力度

　　2006年金融监管发展基本可以归为两类：一是“为监管立规”，即为弥补现有法律空白，适应监管发展要求、控制金融风险而制定的法律、法规及规范性文件。

　　2006年1月，银监会发布《商业银行监管评级内部指引(试行)》，统一商业银行监管评级。《指引》对商业银行的资本充足、资产质量、管理、盈利、流动性和市场风险状况等六个单项要素进行评级，加权汇总得出综合评级，之后再依据其他要素的性质和对银行风险的影响程度，对综合评级结果做出更细微的正向或负向调整。保监会8月7日公布了《保险公司设立境外保险类机构管理办法》和《非保险机构投资境外保险类企业管理办法》，对保险公司和非保险机构境外投资设立保险类企业的活动作了明确规范。

　　为了规范证券监管执法，2006年证监会出台了《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》和《证券公司融资融券业务试点内部控制指引》。《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》规定，证监会及其派出机构依法履行职责，有权冻结、查封涉案当事人的违法资金、证券等涉案财产或者重要证据。这表明证监会已被赋予准司法权。《证券公司融资融券业务试点内部控制指引》共有24条，对证券公司融资融券业务的内部控制做出了具体规定。

　　作为证券市场的重要自律监管主体，深圳证券交易所在2006年9月发布了《上市公司社会责任指引》。该《指引》共7章38条，要求上市公司应当在追求经济效益、保护股东利益的同时，注意履行相关责任，促进公司本身与全社会的协调、和谐发展。

　　二是“为发展松绑”，即为规范金融创新、促进行业发展而制定的法规或规范性文件。

　　在推进金融创新方面，人民银行2月21日发布的货币政策执行报告提出应加快推进金融体制改革，稳步推进金融业综合经营试点，推动金融控股公司规范发展；密切关注银行业、证券业、保险业、金融控股公司和交叉性金融工具的发展状况，防范跨行业、跨市场的系统性风险；加快推进存款保险制度建设，建立符合市场经济要求的风险补偿机制。2006年9月9日举行的天津市滨海新区开发开放与金融改革创新高峰会议上表示，国家发改委协商有关部门并报国务院批准，将在滨海新区先行开展产业投资基金试点，同意天津市筹办渤海产业投资基金。天津市滨海新区综合配套改革试点重点工作中，金融改革和创新摆在首要位置。2006年12月，银监会发布了《商业银行金融创新指引》。《指引》共7章48条，分为总则、金融创新的基本原则、金融创新的运行机制、金融创新的客户利益保护、金融创新的风险管理、金融创新的监督管理和附则七个部分。

　　在促进金融行业发展方面，2006年的相关建规立制的成果主要包括：

　　（1）《中华人民共和国外资银行管理条例》及其实施细则。2006年12月11日起，我国加入世贸组织的五年过渡期结束，新颁布的《中华人民共和国外资银行管理条例》及其实施细则正式生效。该条例的主旨有三：一是兑现WTO承诺；二是国民待遇；三是审慎监管。根据该条例的规定，中国已经取消了对外资银行的所有非审慎性限制。《条例》对外商独资银行和中外合资银行的业务经营范围，完全比照《商业银行法》来定义，这意味着中外银行双方短兵相接的时代已经到来。

　　（2）《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》。2006年，保险资金投资基础设施谨慎开闸。保监会颁布了《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》，业界呼吁了数年的保险资金投资基础设施建设谨慎开闸。保险资金通过间接投资保险基础设施项目，找到了能与保险期限相匹配的长期投资市场。

　　（3）《国务院关于保险业改革发展的若干意见》。2006年6月颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（业内简称“国十条”），更是为保险公司投资银行、不动产和基础设施开闸。保险业“国十条”被认为是继2003年年底国有商业银行改革、2004年初《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（通常称为证券市场的“国九条”）之后，针对保险业未来的改革发展制定的纲领性文件。中国保监会成立迄今，这也是第一份以国务院名义发布的有关保险业总体规划的专门文件。

　　（4）《合格境外机构投资者境内证券投资管理办法》。证监会、人民银行和国家外汇局于2006年8月25日联合发布这部法规，较大幅度地放宽了合格境外机构投资者投资境内证券的门槛，以鼓励长期资金入市，促进中国资本市场的健康发展。新法规是在现行的《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》的基础上修订并发布的，旨在落实《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中关于完善合格境外机构投资者（QFII）试点的精神，稳步推进QFII试点工作。

　　5食品药品监管：整顿和规范药品、食品市场秩序

　　“民以食为天”，食品、药品的安全一直事关百姓民生。然而，2006年却是中国食品药品行业的多事之秋。红心鸭蛋事件河北省个别地区一些养殖户使用含有“苏丹红Ⅳ号”的饲料喂养蛋鸭而产出“红心”鸭蛋被曝光。国家质检总局于11月14日紧急布置全国开展鸭蛋、鸡蛋等禽蛋制品中苏丹红的专项检查，发现有七家蛋制品企业八个批次的产品涉嫌含有苏丹红。、多宝鱼事件上海在11月17日公布一项抽检结果显示，申城市场上销售的多宝鱼药物残留超标，30个样品全部被检出违禁药物。当地监管部门发出“消费预警”，提醒市民慎食多宝鱼。国家食品药品监督管理局也立即组织对中国沿海有关省市水产养殖环节进行专项督察。、齐二药事件5月3日，广东省食品药品监督管理局报告，发现部分患者使用齐齐哈尔第二制药有限公司生产的“亮菌甲素注射液”后，出现严重不良反应。鉴于此，国家食品药品监督管理局责成黑龙江省食品药品监督管理局暂停了该企业“亮菌甲素注射液”的生产，封存了库存药品，并派出调查组分赴黑龙江、广东等地进行调查，随后又赴江苏追踪调查生产原料的问题。、欣弗药事件在2006年的盛夏，一种商品名为“欣弗”的克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液，成为举国瞩目的焦点。这种由上海华源股份有限公司、安徽华源生物药业有限公司生产的注射液，获得了国家药品监管部门的批准文号得以合法的生产流通，它席卷大江南北，截至2006年8月17日，它在中国已造成了99例不良反应事件，以及10人死亡。等给公众健康和生命安全带来了严重威胁，也集中暴露出中国食品药品监管中的诸多漏洞。为了加强药品市场监管，国家食品药品监管局从2006年8月开始，按照国务院统一部署，

　　在全国深入开展整顿和规范药品市场秩序专项行动。

　　在药品研制环节，全面启动药品注册现场核查，切实规范药品注册申报秩序；认真做好药品批准文号普查工作，建立全国药品批准文号普查数据库；加强药品审评审批，严格注射剂等安全风险较大品种的技术审评标准；加强药品研究监督，组织查处临床前研究和临床试验违规案件30件。在现场核查工作中，国家食品药品监管局采取分批推进、分类开展、分级负责的方法，与省食品药品监管局密切配合，合理分工，共同推进现场核查工作。通过核查，严肃处理和纠正了注册申报严重弄虚作假问题，规范了注册申报工作。

　　在药品生产环节，组织开展了血管支架类、骨科内固定器材生产企业质量体系专项检查和疫苗专项整治工作；加大对企业执行GMP情况的检查力度，制定《药品GMP飞行检查暂行规定》、《医疗器械生产日常监督管理规定》等制度，依法严肃查处偷工减料、掺杂使假、违规生产等不法行为。2006年，依法吊销了4家企业的《药品生产许可证》、收回GMP认证证书86张、责令停产停业整顿药品生产企业142家。

　　在药品流通环节，加大市场抽验和查处假冒伪劣药品的力度，2006年全年共查处各类药品、医疗器械违法案件332万件，涉案总值57亿元，捣毁制假窝点440个，向社会公告并移送有关部门查处违法药品广告51289件，累计依法吊销160家药品经营企业的《药品经营许可证》，收回GSP认证证书135张，责令停产停业整顿药品批发企业114家，限期整改11681家。在药品使用环节，加强制度建设，出台了《药品说明书和标签管理规定》及相关细则，进一步规范药品名称管理，集中解决“一药多名”问题。

　　2006年，国家食品药品督管局同时开展了食品安全专项整治行动，如建立和完善了绩效考核机制，对31个城市进行食品放心工程综合评价；稳步推进食品安全信用体系建设，在130多个城市开展试点工作；建立重大食品安全事故月报制度，开通国家食品安全网，搭建食品安全信息工作平台；制定《全国食品安全宣传教育五年纲要》。

　　为强化食品安全监察工作，国家食品药品督管局会同有关部门对食品安全保障情况进行督查，对阜阳劣质奶粉事件等进行回访督查，督促地方政府落实食品生产和流通秩序整改措施等。

　　在食品安全事故应急体系建设方面，国家食品药品监管局在陕西省组织了首次重大食品安全事故（Ⅱ级）应急演练，各省（区、市）制定了重大食品安全事故应急预案，主动发现，及时处置了“东方”牌劣质奶粉、药物残留超标多宝鱼问题，以及“瘦肉精”食物中毒、“苏丹红”鸭蛋等一系列食品安全事件，较好地发挥了早发现、早预防、早整治的作用。同时，各级食品药品监管部门结合本地实际，积极探索履行综合监督职能的途径和方法，推动了食品安全监管体制机制的创新和食品安全工作责任的落实。广东省积极推进地方食品安全立法工作并取得实质性进展，北京市结合《奥运食品安全行动纲要》全面建设食品安全监控系统，上海市、江西省及时向社会发布《食品安全状况报告》等，增强了食品安全综合监督工作的权威性，促进了综合监督效能的总体提升。

　　（三）社会管理

　　所谓社会管理，是指政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，加强社会治安综合治理，保障人民群众生命财产安全，保护和治理生态环境，建立、健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。

　　1环保监管：建立全流域生态补偿机制，抑制水污染继续恶化

　　2006年，对于很多普通的中国人而言，清洁的水正在变得不再唾手可得。是年春天，河北省经历了迄今55年最严重的干旱，与之毗邻的天津市也难以幸免。北京的干旱程度为50年来严峻之最，从1999年至今，这个人口已逾千万的大城市，一直笼罩在缺水的阴影之中。在水资源相对充足的南方，污染的幽灵挥之不去。无论长江还是珠江，整体水质都没有改善的迹象。在中国广袤的农村地区，2006年仍有超过3亿人无法获得安全的饮用水。

　　中国是一个缺水的国家，人均水资源拥有量只有世界平均水平的四分之一。中国也是一个水资源极度失衡的国家，以华北地区为例，据水利部统计，人均水资源拥有量只有大约500立方米，不足全国平均水平的1/4。问题仍然在于，水危机还没有被真正提到国家战略的层面上来考虑。“十一五”规划设定了宏大的单位能耗目标及二氧化硫排放目标，但单位水耗等同样紧迫的目标却仍然在太多人的视线之外。为加强对水资源的管理和保护，促进水资源的节约与合理开发利用，2006年2月21日，国务院公布了《取水许可和水资源费征收管理条例》；7月24日，又公布了《黄河水量调度条例》。这两部行政法规对于促进水资源的合理配置和高效利用，推进节水型社会的建立，将发挥重要的作用。根据国家环保总局公布的材料，从整体上看，我国的水污染仍在不断恶化，并将加剧业已存在的失衡。2006年，海河、黄河、淮河以及松花江、辽河等北方主要河流的污染仍然相对严重。其中，海河流域全境以及黄河、松花江和淮河的不少支流，更是普遍呈现严重污染态势。1999年，一本名为《中国水危机》的书籍引起了广泛的关注。这本书推出了中国第一个“水污染地图”，并希望在2007年更精准地确定污染中国之水的各个污染源的具体位置，并且以各种方式对污染者施以压力，让其付出代价。

　　但是，欲破解中国所面临的全局性水危机，只能寻求建立一个全局性的解决方案。要解决主要江河的污染问题，有必要引入全流域生态补偿机制。这样，上游才有经济动力去保护水源的洁净，下游也才有压力去约束用水量。但如何建立一个保证生态补偿机制真正得以运作的“政府间谈判机制”，以更加综合、平衡的视角来协调其中可能的冲突，对于决策者而言，还是一个全新的课题。

　　2节能保障：应重视市场的作用

　　为了贯彻科学发展观，“十一五”规划纲要提出了单位GDP能耗降低20％左右、主要污染物排放总量减少10％的约束性指标，节能降耗由此被提升到国策的高度。从中央到地方，对于降低能源消耗，建立节能型社会前所未有地重视，各部门、各省市纷纷重拳出击。

　　国家发改委首先与各省政府和有关中央企业签订了节能目标责任书；年中，国务院下发了《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目的意见的通知》；8月初，国家统计局公布中国上半年单位GDP能耗指标不降反升之后，国家发改委、国土资源部、环保总局、安全监管总局、银监会等五部委又联合下发了《新开工项目清理工作指导意见》，并派出六个调查组在全国范围进行了新开工项目集中清理工作。紧接着，8月31日公布的《国务院关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号），要求建立、健全节能保障机制，并提出了深化能源价格改革、实行节能税收优惠政策、推进城镇供热体制改革等多项体制、机制改革措施。

　　与此同时，国家发改委起草的《关于深化价格改革促进资源节约和环境保护的意见》在2006年末上报国务院。这份改革方案力图运用“价格杠杆”来达到节能的目的，资源性产品价格的改革将从水、石油、电力、天然气、煤炭、土地等领域展开，提高排污费、污水处理费和垃圾处理费的征收标准，并把环境治理成本和资源枯竭后的退出成本计入上述产品的定价中。

　　但是，从中国政府已经出台和即将出台的一系列节能政策来看，行政手段仍然在其中占据主要地位。无论是项目审批还是在能源价格上实行环保成本加价，都是固化政府既有权力的做法，因而成为有关部门乐于采取的调控手段，以为可收“立竿见影”之效。但这些清理和加价——通过推高成本的价改方案固化了计划模式下“成本定价”的思路，对项目的清查固然轰动一时，却只能“治标不治本”。而实行万元GDP指标公报的制度，将能耗降低的指标分解到各个省区；与各省市和大型的中央企业签订“节能目标责任书”；发布国家重点行业清洁生产技术指导目录等，面对不同企业、不同产业、不同地区的复杂情况，以政府人员判断层层下达的指标，很难做到科学合理。过度使用行政性工具，不仅有技术难度，而且还会增加管理成本，带来社会的不公。政府的政策包括价格、技术标准、法规、经营激励等，应当通过市场起作用，着重建立全社会的节能环保机制，这样就可以实现“四两拨千斤”的效果。

　　3安全监管：强化安全监督执法

　　2006年，我国安全生产监管形势严峻，仅前11个月，发生了陕西省延安市子长县瓦窑堡煤矿“429”瓦斯爆炸事故、山西省大同市左云县张家场乡新井煤矿“518”透水事故等5起重特大安全生产事故，其中不乏权钱交易、官商勾结问题者，共有100人受到政纪党纪处分，其中省部级一人、厅局级四人、县处级30人、科级以下及其他65人，另有69人移送司法机关。

　　针对这一问题，11月22日，中国第一部关于安全生产领域政纪处分方面的部门规章——《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》颁布实施。《暂行规定》的实施对安全生产监管和煤矿安全监察系统来说，是强化安全监督执法的一把利剑。

　　该规定对安全生产领域中各类违法、违纪行为及其处分量级标准作出了明确规定，是查处安全生产领域违法、违纪案件的重要依据。全文约4000字，共21条，适用范围包括国家行政机关及其公务员，企业、事业单位中由国家行政机关任命的人员。该规定罗列的“高压线”中，涉及国家机关及其公务员7类25条、国有企业及其工作人员5类18条。内容涵盖了生产项目的报批、招投标、施工、验收，以及安全事故的预防、报告、求援等各个环节。针对触及“高压线”的直接负责人，《暂行规定》依据情节轻重分出了不同档次的处分：警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级、撤职或者留用察看处分；情节严重的，给予开除处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。烟花爆竹、民用爆炸物品具有易燃易爆的高度危险属性，其安全管理事关重大。2006年１月21日，国务院公布了《烟花爆竹安全管理条例》；5月10日，公布了《民用爆炸物品安全管理条例》。两部条例在总结经验教训的基础上，明确规定烟花爆竹和民用爆炸物品的安全管理责任以及对违法行为的处罚措施，将有力保障公共安全和群众的人身、财产安全。

　　4应急管理：居安思危，有备无患

　　2006年，国家加快建立突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，努力建设服务政府。１月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。以总体应急预案为总纲，25件专项预案、80件部门预案和31个省（区、市）总体预案的出台，标志着全国应急预案体系初步形成。应急预案体系的建立，对于提高各级政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障人民群众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定具有重大意义。

　　为了进一步推动突发公共事件应急工作走上法制化、规范化轨道，在总结《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等行政法规实施经验的基础上，国务院组织起草了《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》，于5月31日经国务院常务会议讨论通过后，决定提请全国人大常委会审议。作为应急管理的“龙头法”，该法对有效预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发事件的发生，最大限度地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民群众的生命财产安全将发挥重要作用。

　　（四）公共服务

　　所谓公共服务，就是提供公共产品和服务，包括城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。公共服务为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，是服务型政府的职责。

　　关注民生以推进社会公平正义和构建和谐社会，是2006年党的“六中”全会确定的“社会新政”执政纲领转化为国家措施和政府职能的重要举措。扩大向社会提供社会福利和公共服务的行政给付，维护社会公平正义，日益成为我国政府的主导职能。

　　1“三农”问题：“多予、少取、放活”

　　我国农业人口多，农民是我们党和政府深厚的群众基础，农村发展是实现现代化的关键任务。重视并解决好“三农”问题，是社会主义制度成熟的一个重要标志，在建设中国特色的社会主义事业中具有重要意义。

　　2006年的“三农”工作中，在处理国家与农民的关系上,国家基本遵循了2003年以后成型的“多予、少取、放活”的总方针。

　　（1）“多予”。大幅度增加对农村义务教育、公共卫生和合作医疗、农村基础设施的支持,同时对农民给予“直接补贴”,包括“粮食直补”、“良种补贴”、“农机补贴”等。

　　2005年12月28日到29日,中央农村工作会议召开。温家宝总理再次提出“三个不低于”的“多予”政策,即2006年“国家财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。

　　为了适应农村税费改革后五保供养工作的需要，2006年1月21日，国务院修订了《农村五保供养工作条例》。新条例将农村五保供养纳入了公共财政保障为主的新轨道，标志着与社会主义市场经济体制相适应的新型农村五保供养制度基本确立。

　　2006年，我国积极推进政策性“三农”保险发展。浙江省部署开展了政策性农村住房保险。《浙江省人民政府关于开展政策性农村住房保险工作的通知》要求，按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则，在全省全面开展政策性农村住房保险工作。

　　北京市自2006年1月1日起在全国率先执行新的农村社会养老保险政策。此次改革首次明确市、区两级财政对参保农民的补贴责任，将以往“个人缴费为主、集体补助为辅”的筹资形式，将改为由“个人缴费、集体补助和政府补贴”三部分组成。同年，为解决农民转为市民后农村社保与城市社保接轨，北京市农民工参加城镇养老保险后再转回农村等问题，还设置了城乡社保相互衔接的制度通道。但是，新实行的农村养老保险制度，距离真正的城乡社保一体化依然路途遥远。真正意义上的社会养老保险，必须同时具有三个基本的特征：一是以保障基本生活为原则；二是国家强制性，通过法律法规强制实施；三是由国家财政兜底。但北京市农村社会养老保险的特点是自愿参加，个人存钱个人用，社会化程度低。更重要的是，政府职责不清，如劳动保障部门、财政部门在基金积累出现问题时如何承担责任，都没有明确界定，至多介于商业养老保险和社会养老保险之间。

　　2006年，在支持农田水利建设方面，国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部等部门，提出我国农田水利建设的新机制。主要思路是：以政府安排补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利规划为依托，以加强组织动员为纽带，以加快农田水利管理体制改革为动力，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。2006年，国家在现行粮食直补制度基础上，出台了综合直补粮农政策。3月26日，国家对农用柴油统一调价后，农民种粮成本支出增加，在一定程度上影响了农民种粮收益。根据国务院石油综合配套调价的精神，在柴油调价的同时要对种粮农民柴油调价增支给予补贴。影响农民种粮成本增加的因素很多，柴油调价增支只是一个方面，化肥、农药、农膜等其他农业生产资料价格变动会对农民种粮收益产生较大影响。对此，财政部进行了认真研究，并经国务院同意，决定以此次柴油配套调价为契机，综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，对种粮农民农业生产资料增支实行综合直补。经国务院批准，财政部在2006年4月发出《关于对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实行综合直补的通知》，中央财政决定新增125亿元补贴资金，对2006年种粮农民柴油、化肥、农药等农业生产资料增支实行综合直补。

　　（2）“少取”。2006年１月１日，施行近50年的《中华人民共和国农业税条例》正式废止，农业税这一实施了上千年的古老税种成为历史。2月17日，国务院公布了第459号国务院令，明令废止国务院于1994年发布的《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》和政务院于1950年发布的《屠宰税暂行条例》。此前,更取消了乡镇“五项统筹”、村级“三项提留”、教育集资等专门面向农民的不合理税费。目前,“少取”的任务已接近完成。

　　（3）“放活”。“放活”，更多地指向“农村体制改革”,意为释放农民的主体性、创造力,主要包括征地制度改革、粮食流通体制改革、农村综合改革、农村金融体制改革等。

　　2006年4月12日召开的国务院常务会议，审议并原则通过了《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》。会议指出，随着粮食流通体制改革的推进，必须进一步加大改革力度，完善政策措施，健全体制机制，确保粮食流通体制改革的顺利推进。当前要着力做好以下几个方面的工作：一是加快推进国有粮食购销企业改革，切实转换企业经营机制，使国有粮食购销企业真正成为市场主体；二是加快清理和剥离国有粮食企业财务挂账，继续做好国有粮食企业分流职工再就业和社会保障工作，抓紧库存陈化粮的定向销售，妥善解决企业历史包袱；三是积极培育和规范粮食市场，加快建立全国统一开放、竞争有序的粮食市场体系。进一步培育和规范多种粮食市场主体，健全粮食收购市场准入制度，加强粮食市场监管执法，完善粮食市场体系建设，维护正常的流通秩序；四是加强粮食产销衔接，逐步建立产销区之间的利益协调机制。大力发展长期稳定的粮食产销合作关系，建立有利于产销区协作发展的支持体系，支持和引导产区与销区优势互补；五是切实加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全。完善粮食直补和最低收购价政策，加大对主产区和种粮农民的支持力度，进一步加强和充实地方粮食储备，完善中央储备粮食管理体系，探索建立中长期粮食供求总量和品种结构的平衡机制，保证市场粮食的有效供应。

　　2006年，中国国家林业局对林业启动了三项重大改革。一是全面抓好集体林权制度综合配套改革。通过借鉴农村家庭联产承包责任制的改革办法，采取明晰产权、放活经营、减轻税费等政策措施，真正使广大林农耕者有其山、耕山有其责、务林有其利、致富有其道。集体林权制度改革的核心内容是：确立集体林业经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，建立起以农村集体经济组织内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林业经营体制。二是深化国有林场改革。逐步界定生态公益型林场和商品经营型林场，对其内部结构和运营机制作出相应调整，建立起符合市场经济规律、有利于生态建设和产业发展的管理体制和运行机制。经国务院批准，国家林业局启动了国有林区林权制度改革试点工作，批复黑龙江省伊春市林权制度改革试点实施方案，在不改变林地国有性质和用途的前提下，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布的易于分户承包经营的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营。三是稳步推进重点国有林区及森林资源管理体制改革。按照政企分开的原则，建立国有林资源管理机构，代表国家履行出资人职责，重点抓好六个管理分局的试点。

　　在农村金融体制改革方面，中国银监会2006年12月21日发布《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，体现了银行业监管当局对银行业发展效率和金融资源公平配置的统筹兼顾。《意见》指出农村地区银行业存在网点覆盖率低、金融供给不充分、竞争不充分三大问题，提出要降低准入门槛、强化监管约束。尽管《意见》推动农村金融发展的意愿良好，但其操作模式设计存在一定偏差。一方面，准入门槛的降低虽建立在“为农民服务”的基础上，但涉及对象主要是商业性银行类机构；无论是设立在县（市）还是乡（镇）的村镇银行，基于当前的盈利性和安全性的监管要求，将很难在事实上保证其金融服务真正面向农户，甚至可能出现在新设计的制度安排下垄断进一步强化的问题；另一方面，《意见》提出了在乡（镇）和村设立信用合作组织的构想，其实在10年前的农村金融改革中已经实行了农村信用社的县、乡两级法人构想，但由于机构的“官办”性质而非按合作经济组织进行规范，其结果是原本自下而上的机构治理通过统一法人扭曲为自上而下的法人治理。其核心因素是官办所造成的社员权利被各种外部权力或善意或恶意的持续侵犯。问题的核心并不在于如何动员现有的金融机构存量“为农民服务”，而在于如何设计某种制度——包括准入机制和监管机制改革——推动真正的“农民自己的银行”的兴起。当然，《意见》的出台是一个积极迹象，至少意味着农村金融体系开始真正向农户靠拢。

　　在未来一段时间,“多予、少取、放活”依然是中国政府推进农村改革的总指针。“少取”之外,“多予”更将成为“三农”新政的重点。而重在破旧立新的“放活”将成为最大难点,决定着新一轮农村改革的成败。

　　“三农”改革中，归根到底人是首要因素。但是，近年来由于政府的监管不力和服务缺位,农民工作为产业工人的主体，工资低廉且多有拖欠，更不能享有基本社会保障。2006年，农民工权益保护被提到重要议事日程上来。2006年1月18日，国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。意见指出解决农民工问题要着力做好以下工作：一是抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题。严格执行最低工资制度，制定和推行小时最低工资标准。二是依法规范农民工劳动管理。严格执行劳动合同制度，切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。三是搞好农民工就业服务和职业技能培训。四是积极稳妥地解决农民工社会保障问题。五是切实为农民工提供相关公共服务。六是健全维护农民工权益的保障机制。七是促进农村劳动力就地就近转移，扩大当地转移就业容量。2006年，中国有24个省份针对拖欠、克扣农民工工资问题建立起工资保证金制度。劳动和社会保障部门还进一步加强了监察执法工作，用人单位拖欠和克扣劳动者特别是农民工工资的违法现象，以及职业介绍领域的违法犯罪活动得到遏制。农民工的社会保障也迈出了新步伐。至6月底，参加工伤保险的农民工达1620万人，比2005年底增加了368万人。参加医疗保险的农民工达1034万人，比2005年年底增加了545万人。

　　2社会保障

　　（1） 住房保障。解决低收入家庭的基本住房问题，满足大多数居民的住房需要，不仅是当代中国必须面对的一个重大社会经济问题，更涉及公民的基本权利。

　　2006年年底，全国房地产市场宏观调控部际联席会议向各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构印发了《关于各地区贯彻落实房地产市场调控政策情况的通报》，要求目前尚未公布住房建设规划的城市,务必在2006年12月20日前全面完成规划的编制、公布和备案工作；尚未建立廉租住房制度的城市,必须在2006年年底前建立并实施。2006年12月，厦门市推出了首期两万套社会保障性住房。厦门市的社会保障性住房完全由政府出资建设，实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制。社会保障性商品房的出售价格初步测算至少将比同一区域社会商品房低40%左右。符合社会保障性住房申请条件的家庭只能购买或承租一套社会保障性住房，申请社会保障性住房实行家庭成员全名制；社会保障性商品房不得上市转让，但可申请由政府回购；承租社会保障性租赁房的家庭，因家庭收入或住房等情况发生变化，不再符合原有承租条件的，应自觉申报调整租金补助标准或退出承租的住房，否则将依法收回住房。

　　（2）社会保险。根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），2006年起，我国开始实行新的基本养老金计发办法，目的是建立、健全参保缴费的激励约束机制，使参加缴纳养老保险费的年限与待遇水平挂钩。《决定》的重点是确保新老退休人员，尤其是“中人”待遇水平的合理衔接。对于1997年前退休的“老人”，仍然按照原来的标准即《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）规定的标准。领取基本养老金，并随着养老金的调整同步提高待遇；1997年后参加工作的“新人”，将来领取的基础养老金部分与缴费年限挂钩，总体上待遇会略有提高；1997年前参加工作但尚未退休的“中人”，除了按规定领取基础养老金和账户养老金之外，还要根据他们缴费年限的长短，发给一定的过渡性的养老金。2006年9月1日，上海市正式实施专门针对无保障老人的城镇高龄老人保障制度。凡上海城镇户籍中年满70周岁，在上海居住、生活满30年，且未纳入基本养老、医疗保险制度以及未享受征地养老待遇的老人，给予享受新制度规定的养老、医疗保障待遇。养老待遇目前为每人每月460元，基本医疗保障实行定点医疗、按需转诊的就医制度，门诊、急诊医疗费用报销50％，住院医疗费用报销70％。这项举措，直接惠及近10万高龄无保障老人。

　　（3）就业促进。就业是民生之本和安国之策。党中央、国务院历来高度重视就业工作，近几年来，劳动力供求总量矛盾日益突出。到2010年，全国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而劳动力就业需求岗位只能新增4000万个，劳动力供求缺口在1000万个左右。

　　为了促进下岗失业人员的再就业，根据《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发〔2005〕36号)精神，国家税务总局、劳动保障部在2006年1月23日下发了《关于下岗失业人员再就业有关税收政策具体实施意见的通知》（财税〔2005〕186号）。《通知》的主要内容为：一是确定了企业吸纳下岗失业人员享受税收政策的认定、审核程序。二是确定了国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制，分流安置本企业富余人员兴办的经济实体享受税收政策的认定、审核程序。三是确定了下岗失业人员从事个体经营享受税收政策的认定、审核程序等。

　　此外，劳动保障部还在认真总结我国促进就业实践经验，并借鉴国外促进就业立法经验的基础上，起草了《中华人民共和国就业促进法草案（送审稿）》，试图通过立法的方式建立促进就业的长效机制。草案已于2007年1月10日国务院第164次常务会议讨论通过，并提交全国人大常委会审议。

　　3社会事业

　　（1）教育事业。2006年1月4日，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》，并决定提请全国人大常委会审议。6月29日，第十届全国人大常委会第二十二次会议表决通过该修订草案。修订后的义务教育法强化政府责任、强调教育公平、将义务教育全面纳入财政保障。新的义务教育法带来了全新的教育管理机制与制度支持，以此为标志，中国的义务教育将迈入一个新的历史阶段。2006年，中国全部免除了西部地区农村义务教育阶段学生的学杂费，让近4900万中小学生受益，平均每个小学生减负140元，初中生减负180元。西部地区的许多辍学孩子重新回到了学校。重庆市在2006年实施了农村义务教育经费保障机制改革。一是加大教育投入，扩大保障机制改革覆盖面，让更多义务教育阶段学生享受到惠民政策。二是严格规范义务教育学校收费行为，深入治理教育乱收费，减轻义务教育阶段学生家长的经济负担。三是及时研究保障机制改革中出现的新情况、新问题。针对民办学校办学出现的新问题，制定了《关于实施农村义务教育经费保障机制改革后民办学校有关问题的通知》；针对农村学校教师收入降低和农村学校办学经费紧缺等问题，提倡和鼓励区县(市)政府增加教育投入，加大保障力度，稳定教师队伍。四是加快教育改革发展，巩固农村义务教育经费保障机制的改革成果。

　　（2）文化产业。2006年1月，《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》正式颁布实施。这是深化中国文化体制改革的纲领性文件。《意见》强调，文化体制改革要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以发展为主题，以改革为动力，以体制机制创新为重点，形成科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运行机制、以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局；要形成完善的文化创新体系，形成以民族文化为主体，吸收外来有益文化，推动中华文化走向世界的文化开放格局。《意见》指出，要加快文化领域结构调整，培育现代文化市场体系，加强文化产品和要素市场建设，打破条块分割、地区封锁、城乡分离的市场格局。为了落实《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》，2006年9月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，指出要以体制机制创新为重点，深化文化体制改革，提出了未来五年文化发展的指导思想、方针原则和发展目标，规划了理论和思想道德建设、公共文化服务、新闻事业、文化产业、文化创新、民族文化保护、对外文化交流、人才队伍、保障措施和重要政策等方面的工作。

　　（3）医疗卫生。长期以来，看病难、看病贵，一直是社会各界反映强烈的问题。为了从根本上解决这一问题，2006年，国家有关部门一方面通过行政手段降低药价，治理医药购销领域中的商业贿赂行为，另一方面制定了多个配套文件，加快推进城市社区卫生服务，推行农村新型合作医疗制度，并取得一定成效。

　　2006年2月，国务院印发了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，成立了领导小组，召开了全国城市社区卫生工作会议，大力推进城市社区卫生服务体系建设。该《指导意见》提出，发展社区卫生服务，要坚持公益性质，健全社区卫生服务网络；坚持公共卫生和基本医疗服务、中西医并重，防治结合；坚持以地方为主，因地制宜，稳步推进。到2010年，全国地级以上城市和有条件的县级市，基本建立起机构设置合理、服务功能健全、人员素质较高、运行机制科学、监督管理规范的城市社区卫生服务体系，居民在社区可以享受疾病预防控制等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务。东中部地区地级以上城市和西部地区省会城市，要加快发展，力争在二、三年内取得明显进展。为进一步落实《指导意见》精神，卫生部、财政部、发展改革委、人事部、民政部、劳动保障部、中医药局等七部门研究制定了《城市社区卫生服务机构管理办法（试行）》等九个配套政策文件，内容涉及社区卫生服务机构管理、财政补助、编制标准、队伍建设、医疗服务、药价管理、医院支援、医疗保险和中医药服务等方面。《管理办法》进一步明确了推进城市社区卫生服务的有关政策措施，重点是：完善社区卫生服务的功能和职责，明确由社区卫生服务机构承担公共卫生和基本医疗服务；完善社区卫生服务财政补助政策；明确社区卫生服务机构编制标准；加强社区卫生服务人才队伍建设；促进医疗保险进社区，积极扩大定点社区卫生服务机构范围；加强社区卫生服务的医疗收费和药品价格管理。2006年，国家积极推进新型农村合作医疗试点工作，新型农村合作医疗制度试点的覆盖面将达到全国总县数的40％，覆盖3亿农民。对此，中央财政将加大对中西部地区农民参加合作医疗的支持力度。从2006年开始，凡是参加合作医疗的中西部农村，中央财政将给予每人20元的补助，地方政府也将相应的给予每人20元的补助。根据各部门的部署，全国试点县(市、区)2006年数量要达到全国县(市、区)总数的40%左右；2007年扩大到60%左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。

　　目前我国看病、住院费城乡差距较大，进城农民工长期游离于医保之外，收入低、负担重，一旦遇有重大疾病便束手无策。为了解决农民工有病难医问题，在充分考虑农民工流动性强、工资收入偏低等实际情况的基础上，2006年，河北、天津、山东、河南、吉林等地相继将农民工全部纳入基本医疗保险范围，调动用人单位和农民工的参保积极性，使农民工享受到平等的医疗保障权利，明确规定所有招收农民工的用人单位，必须在招工后30日内到所在地医疗保险经办机构为其办理参保手续。

　　2006年，我国还将艾滋病、血吸虫病等重大疾病的防治纳入法制化轨道。2006年１月29日公布的《艾滋病防治条例》，是从1998年开始起草的。在它出台前，中国制定的与之相关的法律、法规、规章，以及中国参加或认可的国际组织公约、文件等，已有500余件。超过20个省市制定了地方性艾滋病防治条例或办法。这部行政法规为艾滋病的防治提供了一个日趋完善的环境。除了将已在一些地方实行的通过政府财政支持，为经济困难的感染者和病人提供免费的检测和药物治疗，以及对有高危行为的人群采取行为干预的举措等写入条例，该条例的进步之处主要涉及3个方面。其一，在原则上作出了反歧视（第3条）和保护隐私权（第39条第2款）的规定。反歧视，就是保护每一个人的权利；保护隐私，就是要尊重个人，划清公、私领域，使一切都在法治的原则之下进行。其二，明确规定了“医疗机构不得因就诊的病人是艾滋病病毒感染者或者艾滋病病人，推诿或者拒绝对其其他疾病进行治疗”（第41条第2款）；明确规定了仍要防止艾滋病的医源性和血缘性传播（第33条和第35条）。其三，作出了政府应对“有关组织和个人开展艾滋病防治活动提供必要的资金支持”的规定（第51条）。政府以财政支出支持社会团体和志愿者参与公共事务，既是艾滋病防治中多部门合作、全社会参与的需要，更是公民作为国家主人的地位体现。正如转型过程中的许多法律、法规都存在问题一样，条例也还有许多需要通过中央政府的相关部门或地方政府制定规则予以细化，或者需要在今后予以改进和完善的地方。比如，应该明确政府各个部门和各个级别间的职权划分、衔接、配合及其程序，以形成一种政府机关之间、政府和民众之间的相互制衡。这首先应在条例的规定之下，细化与艾滋病防治相关的政府各个部门（艾滋病防治涉及政府的几十个部门）和各级政府之间的职责权限及其相互间的配合、协调、协同工作的规则。

　　2006年４月１日，国务院公布了《血吸虫病防治条例》。该条例总结了半个多世纪以来中国血吸虫病防治工作的经验，明确各级政府责任，保障防治经费，引导群众改变传统的生产、生活方式，使血吸虫病防治工作走上了规范化、法制化防治的轨道。

　　4基础设施

　　（1） 铁路投融资。路港车船等公共设施和公共产品，直接承载着人和物的空间移动，为商品流通和人员流动提供基本条件。为满足“十一五”大规模建设资金的需求，改善铁路融资结构，2006年出台的《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》明确了改革的七方面重点工作：扩大合资建路规模、积极推进铁路企业股改上市、扩大铁路建设债券发行规模、研究建立铁路产业投资基金、扩大利用外资规模、研究探索铁路移动设备的融资租赁、合理使用银行贷款。为推动改革的进行，铁道部将从三方面加快制定推进投融资体制改革的政策措施：一是加快铁路自身改革，研究切实可行的政策措施，鼓励各类资本参与铁路建设经营。二是加快相关立法，为铁路投融资体制改革提供法制保障。三是积极争取国家给予政策支持。

　　2006年9月4日，保监会主席吴定富表示，保险资金参与投资京沪铁路改造项目，投资额确定为800亿元，占该项目全部投资额的50％。此外，还有120亿元保险资金投资基础设施运作；中国人寿还出资10亿元，参与渤海产业投资基金的首期投资计划。

　　（2） 水利水电工程。大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置，关系到水库移民的切身利益。为了做好大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，维护移民合法权益，保障工程建设的顺利进行，2006年7月7日，国务院公布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。该条例明确了移民工作管理体制，强化了移民安置规划的法律地位，对征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准、移民安置的程序和方式、水库移民后期扶持制度以及移民工作的监督管理等问题作了比较全面的规定，充分体现了党中央、国务院以人为本、执政为民的理念。（苏苗罕中国社会科学院法学研究所博士研究生）