地方法制篇
上海法治——构建和谐社会的推进力和保障
2006年是“十一五”时期的开局之年。一年来，上海市以贯彻中央宏观调控为契机，大力推进结构调整，国民经济呈现增长平稳、结构改善、效益提高的良好态势。全市生产总值达到10297亿元，按可比价格计算比2005年增长12%，连续15年保持两位数增长；地方财政收入达到1600.37亿元，比2005年增长11.6%；居民消费价格总水平比2005年上涨1.2%。在积极推进经济建设的同时，上海致力于体制改革，立法、行政、司法三方面共同推进，保障上海的和谐发展。但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，构建社会主义和谐社会需要国家、社会、个人的共同努力，而法制则是协调这些不同主体活动的准绳，是构建社会主义和谐社会的推进力和保障。
一 地方人民代表大会制度
（一）地方立法
2006年，上海市人民代表大会常务委员会共做出重大事项决定2件，制定和修改地方性法规11件，审议法规草案3件。
1重大事项决定体现了科学发展观的要求
由于约束上海发展的能源问题十分突出，完成“十一五”降耗目标的任务十分艰巨，上海市人大常委会为此做出《关于进一步加强节约能源工作的决定》，明确上海市节能降耗的重点工作、领导体制和监督主体，推动政府实行强制淘汰、能耗审核制度，加快调整产业结构，推进节能科技进步。决定颁布后，上海市人大相关委员会还开展了专题调研活动，推进节能决定的落实。
2体现和谐社会以人为本的理念，提高立法质量
首先，开展城市建设管理方面的立法。修订《城市道路管理条例》，规范道路开挖、占用人行道设置设施、临时占路等行为，为排堵保畅提供法律支持。制定《实施〈气象法〉办法》，增强气象作为基础性公益事业的社会服务功能。修订《绿化管理条例》，完善绿化规划布局，明确上海市的绿化建设指标，为保护生态环境、提高上海市民生活质量提供法律保障。
其次，开展保障公民合法权益方面的立法。制定法律援助若干规定，明确困难群体获得法律援助的标准和途径，扩大法律援助的受益面。审议妇女权益保障办法草案，切实保障妇女的教育、健康、人身安全等基本权利。审议集体合同若干规定，推动建立和谐的劳动关系。
最后，加强依法行政方面的立法。修改市政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定，对涉及公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用管理方面的违法行为，规定政府规章可以设定最高限额为10万元的罚款，提高行政处罚的有效性和规范性。修改河道管理条例、出租汽车管理条例等法规，进一步明确行政责任主体和执法主体，以适应水务、交通行业管理体制改革的需要。
3立法过程的公众参与
在立法过程中，上海市人大常委会努力拓宽代表和公民参与立法的途径。一是向全体市人大代表印发立法计划草案征求意见，邀请代表参与相关调研和审议工作，发挥代表在立法中的作用；二是向社会公布4件法规草案，首次在社区举行听证会，分类召开相关利益群体的座谈会，吸纳社会各方面意见。
（二）地方权力机关的监督
促进政府解决人民最关心的问题，是人大监督工作的重要内容。2006年，上海市人大常委会就食品安全、住宅物业管理、社区卫生和农村合作医疗、水环境保护等工作开展重点监督检查，听取和审议市政府16个专项工作报告，对2位市政府组成人员所在部门的专项工作开展评议，加强计划预算监督和市政府规章的备案审查。
2006年的重点监督项目，都是群众高度关注、呼声强烈的问题。一是继续完善技术标准和管理规范，健全食品安全监管体制。针对食品安全领域的新情况，开展以饮用水为切入点的食品安全跟踪监督，深入调研和检查，推动政府解决现制现售饮用水监管缺失等问题，加大对违法行为的惩处力度。二是开展住宅物业管理规定实施情况的检查，通过深入检查，要求政府落实“条块结合、属地管理”的物业管理体制，规范业主大会和业委会的运作，加快形成合力，逐步解决“居改非”居改非是指将居住用房改为非居住用房。城市房屋用途分为两类，一是居住用房，包括公寓、工房、别墅；另一类是非居住用房，包括厂房、商场、办公楼、公用设施等各种房屋建筑。两种房屋的管理体制不同，如成立一个公司必须有一个注册地，这个注册地可以是办公楼，但一般不允许在居住用房中注册公司。和“群租”问题根据上海“两会”期间，一份由律师起草的建议书——《关于规范群租行为地方立法民间建议书》，房屋群租，是指出租人将房屋分别向两个以上承租人出租或者承租人将承租房屋部分或者全部再转租（分租）给两个以上新承租人的行为。群租是上海比较严重的一个社会问题，目前大量务工人员进入上海需要住房，但房租相对较高，于是，就由用人单位以单位名义或者以个人名义为务工人员租房，极端的情况下一套房屋内居住了十几个人。由于人口密度大，群租还引起各种社会问题，如环境、安全隐患等。，理顺维修资金监管体制，进一步明确违规使用的法律责任。三是开展社区卫生和农村合作医疗的工作监督。针对卫生事业投入不足、基层卫生人才匮乏等问题，督促政府建立稳定的投入机制，重视全科医生和乡村医生的培养，整合城乡医疗资源，创新管理体制和运行机制，提高基层卫生服务水平。四是开展以河道整治为重点的水环境保护跟踪监督，在明察暗访的基础上，要求政府整合各部门职能，建立河道综合治理和投入保障机制，妥善解决水源保护区农民收入的补偿问题，优先治理与农民日常生活密切相关的中小河道。
（三）积极推进民主政治建设，完善代表工作制度和选举制度
1完善人民代表工作制度
人民代表的履职保障是体现民主政治的重要标志，上海市人民代表大会常务委员会在2006年度进一步完善代表的履职保障制度。
首先，拓宽代表的知情渠道，除了定期向代表寄送书面资料，举办《改革与市情》报告会外，还创办了《代表参与》刊物，让代表及时了解中央和市委的重要精神、“一府两院”工作进展等信息。根据代表意见，对“人大代表网”进行改版，充实信息量。扩大交流面。
其次，创造代表参与常委会工作的条件，建立相关制度，加强专门委员会同相关行业和领域的市人大代表之间的联系。一年来，应邀列席常委会会议的代表147人次，常委会主任、副主任会见代表188人次，参与常委会有关立法、监督和调研的代表3908人次。组织代表参加市处理信访突出问题转向监督和政风、行风监督评议工作，发挥代表在化解社会矛盾方面的作用。开设《市民与法》系列讲座，5位代表在社区向1000多名市民讲授常用法律知识。加大“人大网议日”活动频率，邀请34名代表就维护外来务工人员的合法权益、义务教育均衡发展等22项议题，与广大网民直接交流，使代表进一步了解民情民意。
第三，增强代表视察活动的实效，按照集中与分散相结合的原则，组织代表围绕新农村建设、河道水环境整治等工作开展视察，组织450多名代表分专题开展集中视察，为代表在大会期间审议各项议题创造条件，召开视察座谈会，要求政府部门负责人到会直接听取代表意见。
第四，提高代表培训的质量，在全面推行代表履职培训基础上，逐步建立规范的代表培训制度，围绕监督法、预算审查、执法监督等专题，组织205名代表参加培训。
2代表书面意见的处理
提高代表书面意见的处理，不仅是发挥代表作用的重要举措，也是保障民主政治的重要手段。上海市人大常委会以强化代表书面意见的解决力度为突破口，规范办理程序，进一步统一分类标准，规范办理答复工作。建立健全代表不满意案件的重新办理，办理后、答复后的跟踪办理及再次答复等一系列工作制度，以保证办理工作的质量和实效。
上海市第十二届人大四次会议期间，市人大代表共提出代表议案58件。经主席团审议后，16件列为议案。经有关部门办理，其中2件立法议案已由相关委员会起草法规草案并提交审议，3件立法议案列为年度立法计划预备项目。
3选举制度的完善
基层人大换届选举是公民政治生活中的一件大事。随着经济成分多样性和社会利益多元化的趋势更加明显，人户分离、人企分离、企业注册地与实际生产经营地相分离的情况更为突出，这对选民登记工作提出更高的要求。上海市依托信息化及网络优势，开发和推广使用选民网上登记信息系统，通过多种方式，方便选民主动登记。此外，上海市人大常委会还指导基层推荐和确定代表候选人工作，切实保障选民的选举权利。2006年，上海市共有977.6万选民参加投票，选举产生4961名区县人大代表、7814名乡镇人大代表。
（四）人大工作制度的法制化
人大常委会作为地方权力机关的常设机构，加强自身建设是保障权力机关正常行使职能的重要保障。2006年，上海市人大常委会修改了常委会组成人员守则，将人大工作的政治守则和社会主义道德要求的内容列入守则，制定贯彻监督法的若干意见，明确部门和工作规范，为实施监督法做好准备。此外，上海市人大常委会对涉及人大工作的地方法规和制度性文件进行全面清理，并进行修订。
（五）地方人民代表大会制度的完善
1立法规划编制的规范化
从目前的立法程序来看，立法规划是立法程序的第一个环节。但是，作为地方人大，上海市人大制定的立法规划以及年度立法计划，受到国家立法进程和党的大政方针的指导与制约，其实施中发生变动的可能性较大，具体项目的增减调整是不可避免的。跟年度计划相比，由于不可预见的情况，立法规划项目变动的可能性更大，“柔”性更大。因此，五年立法规划不同于经济和社会发展的五年计划，它基本上是指导性的，而不是指令性的。人大的立法工作不宜行政化、指标化。列入五年规划的项目，仅是对其立法可能性的认定，并不意味着每个项目最终都要制定相应法规。事实上，每个项目只有经过认真的调研论证，才能决定其是否确有立法的必要性和可行性。
此外，地方人大的五年立法规划的编制时间存在矛盾。全国人大常委会编制立法规划具有自主性，而地方人大常委会则必须在国家立法规划的基础上编制自己的规划，自主性较小。且全国人大常委会立法规划的编制需要一定的时间，地方人大换届的头一年往往难以及时得到这一信息，加之编制地方的规划也需要有一个调研、论证的过程。因此，在地方人大常委会换届的头一年，事实上难以完成规划的编制工作。即使能够在第二年的年初形成五年立法规划，也至多只能指导后四年的工作，失去了20%的时效（五年规划不可能跨届制定）。此外，随着我国法律法规体系的逐步完善，地方立法中制定新法规的比重日趋缩小，修改现行法规的比重日趋增大，而一些法规的修改时机，往往取决于上位法的制定或者修订情况，以及经济和社会发展的情势变更，不可能提前几年做出预测。
2法规起草机制可能面临“部门利益”的威胁
同全国人大常委会相比，目前上海市人大常委会直接组织起草的法规较少。除了少量有关人大工作的法规外，其他方面的法规大部分由市政府组织起草并提出议案，有关行政管理方面的法规基本上都由政府部门起草，这种局面可能导致法规在起草过程中就过多地掺入部门利益。法规起草是立法工作的重要组成部分，是制定法规的关键步骤之一，也是人大作为立法机关义不容辞的职责。人大常委会可以委托有关的专门委员会起草法规。一些涉及多个行政部门、社会覆盖面广、综合性强的法规，可由市人大有关专门委员会联合组成起草领导小组，组织人大工作者、法学工作者、行政管理部门三结合的工作班子负责起草。
3地方人大的公开程度
目前，上海市人大工作的公开性仍停留在审议结果的公开，通过媒体相关报道使公众了解有关的信息。今后，上海市人大应该从审议结果的公开向着审议过程的公开延伸，这将对提高人大工作的质量起极大的推动作用。因为审议过程的公开，必然会推动与会成员提高审议质量，进而强化会议前后各项工作的力度。
4人民代表选举工作制度
当前，公民逐渐从传统的“单位人”向“社会人”的转化，“人户分离”，“人企分离”的现象日益显现。现在，要真正实现选民自行登记，存在着两个必须解决的问题：一是如何通过切实、有效的公示，确保有选举权的公民知晓并便于登记；二是如何增强公民的主人翁意识，调动公民参选的积极性和自觉性。
随着选民和代表民主意识的不断增强，对差额选举和组织提名的方式提出了新的要求。从政治角度看，选举工作须确保党对人事格局的总体安排，并确保选举民主、依法进行。在实施中，有时候既要党员在组织提名人选之外另提候选人，保证法定差额，又要党员选举组织推荐的人选，保证党组织意图的贯彻落实。在评价标准上，党组织往往以组织提名人选是否全额、高票当选为标准，而人大则往往以有多少选民或代表提名的候选人当选作为民主性的一种体现。而选举人对候选人投票，必须建立在对候选人情况了解的基础上。因此，对候选人的介绍和宣传是选举工作的必经环节。根据我国的选举制度，对候选人的介绍和宣传主体是推荐者而非被推荐的候选人，同时对介绍和宣传的方式也有一定限制。因此，如何使得选民、选举人对候选人有一个较为全面的了解，使得选举建立在一个理性选择的基础上是上海人民代表选举工作今后努力的方向。
5代表工作制度和信访工作制度的完善融合
人大代表是国家权力机关组成人员，又是人大与选民联系的桥梁。从上海的实践来看，一方面，比较重视加强人大代表和人大常委会之间的联系，建立常委会主任、副主任与代表的双向约见制度，常委会组成人员联系代表制度，专门委员会联系相关行业、领域代表制度，常委会代表工作机构与选举单位工作联系制度。另一方面，又比较重视人大常委会工作人员对于人民来信来访的接待工作。人大的信访多、涉及面广，以上海市人大为例，每年近二万件信访案件，触及全市工作的方方面面，反映了各个层面群众的呼声。从某种意义上讲，其综合性、真实性和功效绝不亚于各种专业的民意调查。从信访的定期分析中可以看出，哪些问题是当前市民关心的热点，全市性热点问题发生了哪些变化和转移，这种转移反映了工作中的什么特点和规律，当前社会生活中存在着什么预警点等等，诸如此类的综合分析是党和政府民主决策和日常工作的重要参考。
实际上，代表工作制度和信访工作制度是可以相互融合的，上海市信访条例规定“各级人民代表大会代表可以通过参与国家权力机关的信访工作听取人民群众的意见，履行代表义务”，从法规上确立了代表参与信访工作的法律地位。上海市人大常委会在这方面进行了一定的探索。但是，又将代表参与人大的信访工作的目的限制在深入了解民情和强化督办功能两个方面，而不是要求人大代表直接去处理信访的具体事项。如何将这两方面的工作融合，以实现民主政治的内在要求，是今后进一步探索的课题。
6人大代表结构的进一步优化
人大代表结构，是指构成人民代表大会组成人员的群体结构。人大代表的构成必须从宏观上考虑工人、农民、妇女、知识分子、民主党派等方面都应占据一定的比例，代表社会的各个方面，这就要求全体选民在广泛性的基础上，考虑方方面面的代表人物，选举产生出结构比例合理，并充分体现本阶层、本系统各自特点的人大代表。在此基础上，把人大代表的广泛性、代表性、先进性有机地统一起来。如何在宪法和法律允许的范围内，将所设计的结构优化的代表候选人方案得以落实，这是今后在实践操作层面应当思考的问题。
二行 政 法 治
（一）行政立法及行政规范性文件的制定和规范
1行政立法
行政法治的基础是法律法规体系的完善。2006年，上海市人民政府完成了11项规章的起草审核工作。上海市先后废、改、立多项行政法规，包括：《洋山保税港区管理办法》、《上海市地面沉降防治管理办法》、《上海市医疗废物处理环境污染防治规定》、《上海市危险化学品安全管理办法》、《上海市公共信息系统安全测评管理办法》、《上海市查处车辆非法客运规定》、《上海市旅行社管理办法》、《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》、《上海市实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》、《上海市图书报刊市场管理条例实施细则》、《上海市灾害性天气预警信号发布试行规定》。2006年，上海市的行政立法主要体现出以下几个特点：
一是紧密配合本市行政管理体制改革，为相关行政部门体制改革调整后及时顺利地依法履行职责提供法制保障。为进一步理顺政府职能，适应依法行政的要求，市委、市政府作出了在水务、交通、城市绿化等行政管理领域进行管理体制调整改革的决策，对《上海市河道管理条例》、《上海市绿化条例》等多件法规草案的集中修订，为依法有效履行行政管理职责提供法律依据，巩固了改革的成果。
二是根据实际需要加强了法规规章的修改、废止工作，修改法规规章的比例较高。在已完成的15项法规议案和11项规章中，修订11项，占42.3%；废止2项，占7.7%。修改、废止共占50%。
三是在立法审核中更加注重维护管理相对人的权益，避免在立法建立制度中对管理相对人造成不应有的不利影响，防止在立法中造成新的监督空隙。同时，在立法审核中更加注重维护国家法制统一，注意与已经出台的和正在制定、修订的上位法相衔接，把握好立法时机，在内容上，坚持不同上位法相抵触，并注意与相关规范之间的协调。
四是修订完善了《关于地方性法规、政府规章草案的办理程序规范》，加强立法工作的程序化管理，为提高行政立法的质量提供规范制度的保障。
2行政规范性文件的备案
上海市为了保障行政规范性文件的合法性，严格执行行政规范性文件的备案制度。自2006年1月1日至12月31日，上海市政府法制部门共收到报备的文件255件，经初步审查认为不属于规范性文件的17件。在238件报备文件中，市政府委办局报备的171件，占报备文件的71.8%；区县政府报备的64件，占报备文件的26.9%；市政府派出机构（临港新城管委会和外高桥保税区管委会）报备的3件，占报备文件的1.3%。在已审结的212件规范性文件中，准予备案176件，占已审结的规范性文件的83%（有23件同时提出法制建议）；未准予备案的19件，其中建议制定机关停止执行部分规定1件，责令改正11件，沟通后制定机关自行改正3件，提出研究建议4件。未准予备案加上准予备案中提出法制建议的，共计42件，纠错率为19.8%。另外因各种原因有7件目前中止审查，有6件未出具书面审查意见。
审查中，对存在以下违法或者明显不当情形的部分规范性文件提出自行纠正和其他处理意见：一是存在擅自增设行政许可内容、行政许可环节或者与上位法依据不一致等情形。二是擅自增设行政相对人的义务。三是政府行为不适当地介入了民事关系的处理。四是规定内容超越本机关职权。五是擅自调高收费标准。六是有部分规范性文件未经本单位办公会议通过即发布实施。从上海市政府法制部门的规范性文件备案情况来看，个别行政机关在对外发布的规范性文件中标注了“秘密”、“内部文件”等字样。七是一定程度存在迟报、漏报现象。另外，根据相关委办局法制机构和区政府法制办的要求，市政府法制部门还对近40份规范性文件进行了事前审查，根据不同情况对这些文件提出了法律意见和修改建议，预先防止文件出现违法情形。
3清理限制非公有制经济发展规定工作，优化非公经济发展的法律环境
2005年12月，国务院法制办、国家发改委下发了《关于开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》，上海市政府相当重视这项工作。2006年5月，上海市政府办公厅下发了《关于本市开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》，市法制办和市发改委、市经委联合召开了上海市清理工作会议，对上海市开展这项工作进行了全面动员和具体部署。根据市领导的批示精神，市法制办与市发改委、市经委等相关部门组成了清理工作小组，具体组织、协调和指导全市面上的清理工作，并对各有关部门、区县政府的清理工作进行督促和检查。清理工作注意听取社会各界的意见和建议，委托市私营企业协会和市工商联分别召开座谈会，听取相关企业负责人、经营者的意见，并通过网站广泛征求意见。经各单位努力，清理工作于2006年12月中旬基本完成。根据各单位上报的材料，清理过程中，本市共清理地方性法规143件，政府规章432件，规范性文件19906件，其他文件19841件。其中，需要修订的地方性法规1件，政府规章3件，规范性文件2件；已废止的规范性文件1件。另外，约有71件由有关部门和区县政府制定的规范性文件和其他文件因存在与上位法依据不一致、不符合实际管理需要等情况，在这次清理中一并予以废止或修订，并向社会公布。
（二）改革行政执法体制，推进行政执法责任制
国务院办公厅于2005年7月印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，这是贯彻落实国务院依法行政实施纲要的又一重要举措。2006年，上海市根据国务院的要求积极推进和开展相关工作。首先，对本市各单位的行政执法依据进行了梳理。对19个区县和52个市政府委办局上报的行政执法依据梳理内容进行审核、确认。经梳理，共确认执法主体1300家，其中，市政府委办局48个，市政府委办局直属单位1228个，区县政府19个，其他执法主体5个。执法事项4698项，其中市政府委办局及直属单位实施的2876项，区县政府实施的1822项，这些执法事项共有包括许可、非许可审批、处罚、强制等在内的九大类。执行的法律、法规、规章3526件。上述内容已正式以《上海市市级执法单位和区县人民政府行政执法依据》沪府法〔2006〕52号文下发，交由各单位分别在政府部门网站上将本单位的行政执法依据向社会公告。
其次，明确界定了行政执法的职权与行政执法的责任。上海市政府法制办会同市编办开展行政执法职权分解与行政执法责任确定工作，下发了《关于开展行政执法职权分解与行政执法责任确定工作的通知》，并召开由市政府各委办局法制机构、人事编制部门以及区县法制和编制部门参加的工作部署会议，进一步明确分解工作的主要内容和工作要求。市政府委办局已开始陆续上报行政执法职权分解与行政执法责任确定工作报告。此外，还对推行行政执法责任制工作开展调研，进行指导。除了对各区县和市政府委办局全面推行执法责任制工作进行面上的指导外，还专门赴市公安局、市工商局、市食品药品监管局、市房地局等执法量大的部门进行专题调研，全面了解这些部门推行执法责任制工作的进展情况、所取得的成绩和存在的问题，并认真加以总结，以点带面，更加有力地全面推进了这项工作。
（三）行政公开
行政公开既是行政法治的重要内容，又是保障依法行政的重要途径。2006年度，上海市以政府信息公开、电子政务等为主要渠道，继续深化行政公开。
（四）行政监督
行政复议制度是行政体制内部监督的主要形式。2006年，上海市共收到向市政府提出的行政复议申请466件，决定受理186件。办结复议案件128件，其中，决定维持的91件，决定撤销的3件，确认具体行政行为违法的10件，责令行政机关履行法定职责的2件，因行政机关改变或撤销原具体行政行为而终止审理的22件，纠错率占结案数的15.4%，比去年同期18.3%的纠错率下降了2.9个百分点。此外，上海市积极探索在行政复议过程中运用调解手段处理行政争议。据统计，2006年，运用调解方式处理复议案件结案的有21件，充分发挥了行政复议化解纠纷、解决争议的作用。上海市政府还与上海市高级人民法院联合举行了“依法行政与公正司法论坛”，加强了行政审判和行政执法诉讼外的联系，积极促进本市行政执法和行政审判的法治环境的优化。
（五）行政法治完善中的问题
1行政法规及行政规范性文件的清理启动机制
清理行政法规及行政规范性文件，不是指对个别行政法规及行政规范性文件的分析研究，而是依据某项改革决策或者新颁布的某部法律，对一批现行的行政法规及行政规范性文件进行全面的对照检查。由于这种清理的技术要求比较高，工作量比较大，此项工作不可能每年进行，也难以经常进行。但是，全面清理的间隔周期又不宜太长，否则积累的问题较多，清理后的法规修改工作量太大，短期内将难以及时修改完毕。2006年度，根据国务院法制办、国家发改委下发的《关于开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》，上海市人民政府办公厅下发了《关于本市开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》，市法制办和市发改委、市经委联合进行相关的清理工作。这次清理工作虽然取得了较好的效果，但是，从清理启动机制上看，仍没有形成可以按照社会发展的需要启动清理工作的一定机制。
2行政执法责任制推进的障碍
行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。2006年7月，国务院发布了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》对推行行政执法责任制的重要意义以及相关的具体制度做出规定。但是，行政执法责任体制的建立在实践中也遇到了一定的阻力。
首先，行政执法责任制往往有法律缺位的遗憾和面对其他权威的双重挑战。一方面，法律无论怎么严密也无法应对所有现实的情况，这在行政管理领域比较突出，数部法律对同一事项做出规定容易引起法律的冲突。法律缺位和法律冲突贬低了法律的权威和作用，使行政执法责任制难以保持连贯性和一致性。另一方面，行政执法行为的存在并不必然导致理想结果的出现。在现实中，行政执法行为与结果之间并不是照镜子式的对应关系，行政执法行为在运作中由于受到各种因素的影响会出现一定的扭曲，所产生的结果可能与法律预先的设计存在着一定的差距。
其次，公务员制度特别是公务员的法律素养制约了行政执法责任制的推行。各种新的法律、法规不断出台，社会生活也变得越来越复杂，这对于执法人员的素质提出越来越高的要求。但是，由于我国公务员制度仍处于初创阶段，行政职位体系的缺失使得行政责任体制很难普遍实行，目前，上海也是通过政府的专门规范性文件推行行政责任制，这些文件的效力本身可能受到置疑。
最后，行政机关工作人员责任承担原则的错位。无论是行政诉讼法、行政复议法，还是国家赔偿法，对于国家机关工作人员承担赔偿责任的认定仍采取违法责任原则，即只要行政行为被有权机关确认为违法，相关的国家机关工作人员就可能要承担一定的赔偿责任。但是，从现实情况看，有些行政行为的违法是由于相对人的故意欺诈而造成的，而且，有时候行政机关工作人员很难发现这种欺诈行为，在这种情况下，如果也要追究其责任，无疑会造成不公平的结果。
3政府信息公开中的矛盾冲突
“阳光是最好的消毒剂”，政府信息公开不仅仅是民主政治的内在要求，更是建设法治政府、责任政府、服务政府和透明政府的必备条件。从上海在政府信息公开领域的实践来看，2006年度主要存在以下问题：
首先，公开信息的界定仍存在误区。从上海市政府法制部门的规范性文件备案情况来看，个别行政机关在对外发布的规范性文件中标注了“秘密”、“内部文件”等字样，这实际在一定程度上反映了一些行政机关工作人员的心态，希望尽量缩小公开的范围，特别是对一些机关内部的文件或者仍处于讨论中的文稿更是如此。实际上，政府信息公开与政务公开是相辅相成的，而政务公开就是将行政机关的决策程序置于公众监督之下，因此，政府信息公开应该从文件公开逐步走向决策过程公开。
其次，政府信息公开与第三人权利保护的矛盾。根据上海市有关信息公开的法规、规章的规定，国家秘密、商业秘密和个人隐私被排除在政府信息公开的范围以外，但是，实际上，政府机关在主动公开或者依申请公开政府所拥有的信息时，对该信息公开可能对第三人的权益的影响无法加以准确地判断。从目前的情况看，一方面政府掌握大量的个人信息，另一方面又缺乏相对人介入或者主张个人权利保护的渠道，因此，个人隐私、商业秘密可能会因此处于危险的状态下，这也是公民个人对政府信息公开的最大担忧。
4公共决策中的公众参与机制的贫乏
社会和谐要求政府在公共决策中充分考虑到社会公众的需求，制定合理、有效的法规和公共政策以适应社会的需要。在这方面，上海市的确做出了较大的努力，从公共需求出发制定了一系列法规、规章和规范性文件，回应市民的需求。但是，目前的公众参与仍仅仅停留在以行政处罚决定、行政许可决定为代表的具体行政行为领域，参与的主体也以利害关系人为主，而对于一些与市民生活密切相关的大型公共决策则很少有公众参与的空间，如大型公益项目的建设、城市规划的制定等。构建和谐社会要求政府能够最大限度地吸收民意、畅通政府与市民交流的渠道，因此，在公共决策领域如何拓展市民参与的空间，使得政府决策具有更为广泛的民意基础是未来努力的方向。
三司 法 制 度
2006年，上海市法院共受理各类案件31.59万件，审结31.14万件，同比分别上升10.1%和10%；上海市检察机关共批准逮捕犯罪嫌疑人24035人，同比上升15.2%；提起公诉17517件26659人，同比分别上升12.7%和15.4%。任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运动中发展进步，构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。在这个过程中，上海市的司法体制也在不断调整，以适应新的社会形势。
（一）审判公开与案例指导
公开审判是法院履行职责的重要原则。全市法院不断扩大公开审判范围，拓宽途径，创新举措。进一步公开涉及当事人诉讼权利的重要信息，让当事人充分了解自己所享有的诉讼权利，及时知悉法院审理的进程和结果。如公开证据采信、事实认定及判决理由，公开执行措施及中止、终结的依据，对有争议的执行案件实施公开听证。对司法委托拍卖、审计、评估等运用电脑软件公开操作，全年共公开运作4996件，涉及标的额173.42亿元。一年来，已在互联网上公开各类生效裁判文书1万余篇。定期召开新闻发布会，通报劳动争议、少年审判及调解等审判工作情况，接受舆论监督。
此外，为了进一步统一审判尺度，促进实质公正，上海市高级人民法院着手建立常用案例库，以常见案例裁判要旨为主，兼顾新类型、疑难复杂案件，优选汇编范例，供审判人员借鉴、参考，探索案例指导制度的新方法。案例指导制度是2005年《人民法院第二个五年改革纲要》中提出的一项新制度，纲要第13条提出，“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。最高人民法院制定关于案例指导制度的规范性文件，规定指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则等”。
（二）民事调解制度
民事调解是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的结案方式。法院调解制度在我国民事诉讼制度中具有重要地位。民事调解赖以存在的基础有二：一是法院的审判权；二是当事人的处分权。民事调解有利于平和地解决矛盾，构建社会和谐。2006年，上海市高度重视调解的特殊作用，按照“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的要求，坚持将调解贯穿诉讼全程，促使当事人化干戈为玉帛，充分发挥诉讼调解在化解矛盾、维护稳定等方面的重要作用。在这种思想的指导下，上海市进一步加强诉讼调解与人民调解工作的衔接，推进民事纠纷委托人民调解的工作。各基层法院在院内设立“人民调解窗口”，由人民调解组织就近接受委托，对一般民事纠纷先行调解，全年共调解成功7449件。民、商事案件调解、撤诉率达56.9%。
（三）青少年犯罪的预防与矫治制度
犯罪活动对于社会和谐的破坏是最为严重的，因此，对于犯罪活动的打击必须是严厉的，但是，对于犯罪嫌疑人则不能仅仅以惩罚为目的，而是需要通过刑罚对其行为进行矫治，使其回归到正常的社会生活中来，特别是对于青少年犯罪，更是应该以预防、矫治为宗旨。上海市在2006年继续深化未成年人犯罪案件“捕、诉、防”一体化办案机制，依法对52名未成年犯罪嫌疑人决定不起诉，并试行了未成年人刑事案件非羁押措施可行性评估、分庭分案起诉制度。与团市委、市青保办共同建立对不捕、不诉后的未成年人考察教育衔接工作制度，对85名涉罪未成年人进行了考察帮教。
（四）执行制度的完善
执行是司法制度的最后环节，也是保证司法公正的最后屏障，从某种意义上说，执行比审判更具有现实意义。因为，仅有公正的审判是不够的，如果没有及时、到位的执行，公正则仅仅是一纸空文。2006年，上海市法院根据最高法院进一步解决“执行难”的要求，加大力度，最大限度地实现生效裁判确定的权利。集中开展了清理积案活动，超过执行期限6个月以上的案件有65%得到执结，其余案件也明确了执行方案。扩大社会协助执行网络，争取有关部门支持，对拒不履行法院生效裁判的被执行人加大制约力度。进一步拓展执行方式，采取提级、指定、交叉执行，对不履行义务的被执行人在本市征信系统予以记录等多种方式，力促被执行人履行法定义务。实行财产查控专职化工作机制，提高效率，保证效果。共受理执行案件8.62万件，执结8.51万件，同比分别上升19.4%和19.9%。执结率90.7%，执行中止率14.6%。执行清偿率64.5%，同比增加5.5个百分点，其中与群众切身利益直接相关的劳动报酬、赡养、抚育、扶养费等案件的偿付率达88.8%。2006年5月和10月开展了两次集中执行，共执结6920件，到位标的额10.36亿元。一年来，共对800余名拒不执行判决裁定的被执行人实施了司法拘留，对情节严重的依法追究刑事责任。
（五）司法体制改革的困难
1案例指导的困境
虽然成文法的规定具有较强的逻辑性，但是，难免有一定的疏漏，而且对于同一法律条文的不同理解可能导致两种截然不同的判决，这无疑会给司法的统一和公正带来冲击。案例指导制度就是为了补充成文法上述不足的一种方法。但是，从目前的实践来看，案例指导也面临一些困境。
首先，这些指导性案例的设定主体如何确定？就当前而言，最高法院是否是“指导性案例”设定的唯一主体？各高级人民法院、中级人民法院是否可以以自己的名义编写指导性案例作为指导其下级法院审判的依据？此外，检察院能否对法院的“指导性案例”进行监督？存不存在检察院对“指导性案例”提出抗诉之可能？
其次，指导性案例的入选程序和标准难以统一。入选标准方面，确定为指导性案例的至少是具备下列条件之一者：①新类型案件，正确运用法律原则裁判，裁判理由和裁判结果对社会价值取向和未来法律发展有明显积极意义；②易发、多发案件，适用法律精当、有典型代表意义；③疑难复杂案件，裁量准确、有突出借鉴意义；④有重大影响的案件，对维护司法公正和体现社会价值有相当现实意义；⑤其他类型案件，对如何具体适用法律条款有普遍指导意义。至于指导性案例的报送程序和形式则需要进一步规范，以确保指导性案例的质量。
最后，指导性案例在审判实践中应如何运用？一是指导性案例在案件中的使用应当由谁提出？是由法官主动提出还是可以由当事人或者其代理人提出？如果适用指导性案例的主体是法官，那么法官的判决与指导性案例明显不符时是否可以据此认定为错案？如果适用指导性案例的主体是当事人，那么当事人及其代理人没有提出某指导性案例可以在本案中适用时，法官是否可以主动适用该案例？二是法官在裁判时应如何运用指导性案例，是否可以明文引用指导性案例或者将其直接作为判决理由？三是指导性案例的哪些部分可以被作为指导审判的工具？
上述这些问题是案例指导制度在实践中遇到的困境，这些问题的解决将会有力地推动案例指导制度的进一步完善和发展。
2民事调解制度在新时期的生命力
民事调解在本质上是以合意为核心要素的纠纷解决方式，法院调解方式的最大特点就是合意。法院调解的功能在于，它赋予当事人追求实体利益与程序利益平衡的自由。民事调解制度的上述特点也对其本身的适用产生一定的制约和影响。
首先，民事调解制度的功能和缺陷的平衡。一般而言，发现真实的要求在审判中是最重要的。为查明真实，它往往不惜巨大的程序耗费。而法官在案件中介入的深度应如何把握也难以有明确的尺度。因此，在具体案件中应如何平衡实体权利与程序权利之间的关系是一个非常复杂的问题。
其次，“事实清楚、分清是非”的原则有碍调解功能的发挥。《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解。”因此，从制度规范意义而言，在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。但是，这种制度设计与现实有一定的脱节，现实中当事人进行调解时所查清的一般不是客观事实，而是当事人双方所认可的事实，法院制作的调解书中所认定的事实一般也不能作为其他法院认定事实的依据。
最后，调解审判主体不分离。我国民事诉讼法规定,在诉讼过程中案件的调解和裁判活动均由同一法官或合议庭主持进行。这种调、审主体不分离的审判形式具有诸多的弊端：一是由同一调解法官或者合议庭“一手操办”案件使得程序的运行得不到监督和制约，法官因此而产生的任意性将有侵害当事人合法权益的危险，法官或者合议庭有可能忽略当事人自愿原则的存在，以自己的意志主导程序的进行而非起引导的作用。更为甚者，当事人的处分或者不处分行为易招致法官报复性的恶意裁判。二是在案件的调解、审理过程中为法官谋取不当利益办理人情案、关系案提供了可乘之机，极易导致司法的腐败和权力的滥用。
3青少年犯罪预防与矫治的路径选择
正如李斯特所言：“最好的社会政策和最好的刑事政策一样有效”，在对待青少年问题上，最好的刑事政策是刑罚的宽严或犯罪后的再教育问题，但更重要的是预防犯罪，在青少年走上犯罪道路之前的矫治和扶助。选择最好的社会政策必将大大降低青少年犯罪的几率，从而节约大量的社会资源。
2002年8月，上海开全国之先河，率先在徐汇、普陀、闸北三个区的部分街道进行了社区矫治的试点工作，并且形成了专职的“司法社会工作者”队伍。经过两年的试点和逐步发展，2004年8月，全面推广到全上海。2003年10月，在上海市政法委等组织和推动下，上海市成立了市一级的3个带有民间社团性质的组织。挂靠于司法局的“上海市新航社区矫治事务中心”，负责社区中有刑事记录人员的社区矫治；挂靠于团市委的“上海市阳光社区青少年事务中心”，负责社区中“三失”（失学、失业、失管）青少年的社区矫治；挂靠于上海市戒毒办公室的“上海市自强社区戒毒事务中心”，负责社区中的吸毒人员的社区矫治。
上海司法社会工作的社区矫治模式，是在政府的“强力”推动下产生的，三大民间组织仍然有很强的政府行政色彩。表面上看，政府向三大组织“购买”社区矫治的服务，实际上，这种购买还是单向的。从目前上海和全国的社区矫治方式来看，主要有三种模式，一种是以北京为代表的将社区矫治完全纳入政府行政管理体制的模式，另一种是完全依靠志愿者组成的NGO模式，还有就是上海的这种将两者相结合的模式。在模式问题上，实际上还需要实践的检验，以发展出最适合现实的模式。(董礼洁 上海交通大学法学院讲师，法学博士)
