三、几点政策建议
降低能源消耗强度和污染治理都是经济问题。经济问题必须用经济手段去解决。违背经济规律，过分强调行政的力量，不是节能降耗和保护环境的长效机制。因此，实现“十一五”节能环保约束性目标，不应仅仅关注近期效果，更应考虑从根本上实现经济增长方式的转变。
1、建立符合市场经济原则的政策体系
随着社会主义市场经济体制的不断完善，企业尤其是民营企业已经成为市场经济主体，市场在资源配置上正在发挥越来越大的作用。我们应该明确区分节能降耗和污染减排的不同经济性质，认真对待政府、企业和居民之间在节能降耗和污染减排方面的不同利益追求，才能使政策的目标与各自利益相一致。
企业追求的是利益最大化，如果节能不能实现利润的增加，企业就没有节能的内在动力。因此，如果政府把节能作为宏观调控的目标，就应该利用企业追求利益最大化的特征，通过政策调整，使企业节能获得利润的增加或不节能就会增加成本。例如设立能源消费税，或通过价格管制提高能源供给价格。中国尚未完成工业化和城市化，就业压力很大，地区差距和城乡差距还在日渐扩大，发展仍然是第一要务，政府不应把发展政策过度地聚焦于能耗控制而忽略了其他战略目标。
污染减排则不同。减少污染排放是企业外部性问题。改善环境会增加社会福利，但会增加企业的成本，这就需要政府制定相关政策，引导企业通过污染减排降低成本。在逻辑上只有排放污染物具有较高的成本，减少排放才能降低成本。因此，制定有偿的污染排放政策，并认真执行，才是污染减排的根本途径。
问题的关键在于，从污染免费排放到污染高价排放，改变了企业生产的边界条件，在社会经济系统内加入了新的成本要素，这必然会使得经济“总成本”提高，使得价格总水平上升，必须动员全社会理解和承受这一后果，并通过社会保障政策来减轻低收入群体因环境成本的加入而带来的生活压力。尽管技术进步有时可以在不增加成本的情况下减少污染排放，但是，技术进步本身也需要投资，大多数情况下，减少污染物排放都会增加企业生产成本，从而导致产品价格上升。
上述分析表明，我们必须在完善市场机制的基础上，通过强化市场竞争，并制定相互配套的节能减排政策体系，才能真正建立长效的节能减排市场运行机制，而不是过分强调节能减排的短期目标和业绩。国务院已经于2007年6月发布了《节能减排综合性工作方案》。《方案》提出了43项具体政策措施，涵盖了结构调整，加大行政管理力度，实施节能环保重点工程，加强节能减排投入，加强节能减排技术研究开发与推广应用，加快建立节能技术服务体系，推进资源节约与综合利用，深化循环经济试点，加强节能减排技术标准建设和监督管理体系，加大税收、投融资、价格收费等的经济调控手段的改革力度，加强立法管理和宣传等等诸多方面。这些政策在实际执行中还存在很多制度和体制方面的障碍，为了使这些政策措施能够落到实处，有必要进一步研究与之相配套的体制改革。
2、重新构建国民经济的成本价格体系
在市场经济条件下，价格是生产和消费行为的指挥棒。各种经济政策，如果不是通过成本价格机制发生作用，就不会产生长期效果。成本价格机制是在一定制度和政策框架内形成并运行的。因此，通过制度创新和政策调整，可以重新构建有利于能源节约和环境保护的新成本—价格体系，例如，通过增加能源资源税和消费税的制度创新，可以提高能源成本在企业产品成本中的比重，促使企业主动节能。提高污染物排放收费标准，可以增加环境成本在生产成本中的比例，从而使得减少污染排放成为降低成本的途径。
成本价格形成机制不完善，是中国目前节能减排进展缓慢的最大原因之一。核心问题是，我们的成本与价格形成机制中，资源短缺和环境污染没有得到充分反映。现在社会上存在一种通货膨胀恐惧症。很多权威的经济学家甚至把最基本的经济学常识——稀缺程度越高的物品价格就会越高——遗忘了。他们既希望享受良好的生态环境，又不愿意为降低能源消耗和生态环境保护付出成本，不愿意接受因为改善环境而引起物价总水平上涨的客观后果。这是很危险的。根据我们的研究，如果适度提高资源税、能源税和环境税，就能收到比较好的节能降耗和污染减排效果。因此，建议在经过科学的定量测算基础上，加快我国资源和能源税体系的改革，加速矿产资源和环境有偿使用制度的建立和完善。
要通过资源税的提高来促进初始资源价格上升，激励企业节约使用资源。国家通过提高资源税获得的额外收入可以用于补贴低收入群体，资助节能技术和替代能源的研究与开发。
要提高废弃物排放成本，使排放污染的外部成本内部化，使排放废弃物成为企业成本的一个组成部分，成为价格形成的一个要素，从而提高循环利用废弃物的比较经济效益，使发展循环经济成为企业降低环境使用成本的有效途径，实现广义节能。例如，实施大宗产品的生产者环境责任延伸制度，其生产的产品在经过消费报废以后由生产者负责回收和循环利用，将会迫使企业增加生态设计和环保投入，以最容易回收处理和循环利用的方式设计和生产产品，从源头预防污染产生。
建议，“十一五”期间加快环境税法的建立和实施，进一步强化废弃物有偿排放制度，对每种废弃物排放成本标准依据再生利用和安全处理的成本进行动态核定，强制征收。逐步将我国的废弃物排放成本提高到处理废弃物的成本以上，使废弃物再生利用和无害化处理企业成为盈利企业。这是最有效的减排机制。
3、加大推进产业组织结构和技术结构调整的力度
产业组织结构代表着产业的规模经济性，而技术结构决定了一个企业的能耗水平和环境保护水平。从某种意义上说，产业的组织结构直接决定了行业的整体技术结构。如前所述，我国能源消耗和污染排放重点领域——重化工产业的产业组织结构还很分散，大量技术落后的小企业充当着行业的主体。不改变这种现状，节能环保任务难以完成。
由于淘汰落后产能涉及复杂的利益关系和就业问题，建议中央政府调整宏观经济调控政策的重点，把限制所谓“过剩产能”为主导的政策，加快转向产业组织结构和技术结构调整为主导的结构调整上来。从限制新项目上马转向鼓励规模经济项目建设，通过市场的充分竞争，淘汰落后产能。避免以控制“产能过剩”为主导的政策导致竞争不充分，延缓落后产能的淘汰速度和利用行政性关停并转带来社会的不稳定。国家可以通过完善社会保障的办法，解决因产业组织结构调整带来的失业压力。
事实上，近几年重化工产业新上马的大量小规模的落后企业，多数是为躲避限制产能过剩行业的国家审批而形成的。出于良好设想的项目审批制度对节约能源和污染减排起到了反作用。因为新建大型规模经济企业需国家审批，而投资规模小的企业仅由地方政府投资主管部门核准。政策实施的实际效果是“控大放小”，激励各地上马了大量技术水平较低的小项目，导致先进产能无法建立，保护了落后产能。因此，“扶大压小”的政策要继续加大实施力度，尤其要加大压小的力度。
4、制定详尽的环保技术标准，强化环境执法，以环境准入制代替审批制，通过提高能耗和排污技术标准确保实现节能减排目标
市场经济同时也是规制经济。规制实际上有两层含义，一是有足够的法律、规章、标准，二是有必要的执行机制。没有严格的规制，市场经济就会变成一种没有秩序的混乱状态，市场将会出现过度竞争和过度垄断并存的局面。没有规制制度的严格监督落实，会导致守法成本高，违法成本低的糟糕局面，最终导致“劣币驱除良币”效应。行政主导的管制过度会因为信息不对称、决策失误等导致低效率与腐败。因此，对过去制定的能源与环境保护相关法律进行重新完善修订，加速《循环经济法》等新法律的制定和实施，是完善市场机制，实现节能与环保目标的关键性措施。通过法律的形式，用环境标准和技术标准控制企业的市场准入，比审批制更能促进节能减排。（齐 建 国）
