四、新的农产品供求形势下的政策建议
近年来我国农产品供给形势的变动实际上是经过多年的农业结构战略性调整之后，主要农畜产品的生产结构、区域结构、组织结构、供应保障结构以及农产品生产者的构成所发生的深刻变化的反映。这些变化必然反映到各级地方政府和农户、养殖场的决策上来，并出现了一些转轨过程中的脱节。农业结构战略性调整所带来的新问题，尤其是农业结构战略性调整对地方政府和农民发展生产的积极性的影响需要高度重视，深入研究，采取有效对策，化解矛盾。
1．平衡好生产者和消费者利益，稳定农产品市场
针对今明两年农产品市场价格过度波动可能性上升，国家相关监管和调控部门应及时监测。要调动农民发展农业生产积极性，充分运用进出口调控手段，统筹考虑生物能源和粮食安全，更加有效地深化农业结构战略性调整。
今后一段时间的农业农村工作，尤其是2008年的工作，既要进一步做好出现缺口后农产品生产能力的恢复和提高工作，更要防止农产品价格显著上涨之后的大幅度下跌。做好促进主要农产品平衡工作，保持农民收入持续较快增长，落实好各项惠农支农政策，这对于国民经济全局和农村发展具有极其重要的现实意义。
从长期来看，农产品市场剧烈波动，不但影响到中低收入消费者的生活质量，而且对小农经济冲击也较大。发展农业，必须平衡好生产者和消费者利益，确保农业比较效益，实现农产品市场的稳定。当前稳定农产品市场，对于防止国民经济增长由过快向过热转变，具有极其重要的意义。
2．要做好主要农产品生产能力恢复和提高工作
近期农产品价格剧烈波动是农业生产能力不稳定的表现。短期内，多数农产品的价位趋高，有助于农业生产能力的扩大，改善农产品供求关系，促进农产品市场稳定。
国家要加大力度，继续通过补贴等有效政策措施促进近年来出现缺口或者需求增长较快的农畜产品生产能力的恢复和提高。农发所开展的有关补贴对粮食生产影响课题的研究表明，让农民得到直接实惠的补贴可以调动农民扩大粮食生产积极性，对产粮大县的奖励政策对增强粮食生产能力的作用相对明显。
能繁母猪补贴资金已经足额发放到农户手中，母猪保险工作又已经全面启动。仿照奖励粮食大县政策，今年中央财政拿出15亿元专项资金，对生猪调出大县实施奖励。国家拟将高油大豆的良种补贴规模由1000万亩扩大到4000万亩，并从今年起，在长江流域油菜优势产区实行油菜良种补贴，每亩补贴10元。只要这些政策能够得到有效落实，预期能够阻止缺乏比较效益的农业生产能力的滑坡,促进农畜产品的增长。
目前，在市场价格和政策作用下，全国生猪等肉禽生产正在不断恢复。生猪补栏的制约因素总体上不断缓解，仔猪供应缺口趋于缩小，市场价格开始呈现出稳中有降的走势。但是，主要畜禽产品生产能力的恢复和提高，仍然面临着养殖成本增加，环境治理负担加重，以及投资大和疫病多等高风险等问题，需要切实加以解决。
粮食在我国农产品中发挥最重要的基础作用。要确保粮食丰收，促进农牧业和国民经济协调发展。尽管我国城乡居民家庭恩格尔系数已经下降到较低水平，食品消费结构已经发生了根本性的变化，但是粮食价格在我国整个物价水平中的决定性影响没有改变。
3．大力发展农业的同时必须防止主要农产品价格明显上涨后的大幅度回落
要相信市场的力量和政策的效应。近年来的实践表明，国家实施对农民的直接补贴和对地方政府的奖励政策对调动他们发展农业生产的积极性作用明显。过去我国在粮食生产领域和菜篮子工程的实施过程中，经常遇到市场价格高，政策干预力量强，加深农产品价格波谷的现象。这种现象在西方国家同样存在。于是，一些学者指责政策干预导致农产品价格低迷，损害农民利益。因此，当前如何在实现有缺口主要农产品生产能力恢复和提高的同时，减少政策干预可能导致的副作用显得十分重要。
4．保护小规模养殖户的生产能力
随着工业反哺农业政策的实施，国家对农业的补贴种类越来越多。从我国农产品供求关系可能发生性质改变的可能性，结合新一轮WTO农业谈判陷入僵局的考虑，我国刺激生产的补贴政策不但不要进行整合，而且还应进一步细化。根据发达国家的做法，国家实施的补贴政策向小农倾斜。尽管这种倾向的补贴政策实施效果不够理想，大农牧场仍然获得高份额的补贴，但是发达国家补贴政策的重点对象一直没有改变。在我国不断增加补贴项目的起步阶段，补贴向小规模养殖户倾斜，保护小规模养殖户的生产能力，发挥他们所起到的调节供求的关键性作用，对于稳定农产品市场，持续增加农民收入，具有深远的意义。
长期以来，我国农业波动性明显低于西方发达国家，一个重要原因是家庭经营制度的确立和巩固。近年来肉蛋市场剧烈波动，与大量小规模散养农户退出养殖业，生产能力削弱直接相关。实践表明，小规模家庭经营是农业稳定和保障粮食安全的重要力量。今后很长一段时期，中国农产品生产者的构成仍将是少数的专业农户和大量的小规模兼业农户并存的格局。农业支持保护政策的完善要向小规模农户倾斜。要保护小规模养殖农户的生产能力。他们是左右供需的天平和调节器。要将他们组织起来，降低市场风险；要为他们提供完善的社会化服务，减少其生产成本和交易成本。
5. 要进一步提高农民组织化程度。随着农业产业化的不断推进，分散的农户在市场价格形成中的作用呈现弱化趋势，多数情况下大型龙头企业拥有基本完全的价格决定权。少数龙头企业为了保持市场价格竞争优势地位，不会轻易提升价格，只会降低收购价格。在饲料等投入物价格上涨、成本上升的情况下，经济利益受损的不是龙头企业，而是分散的小规模农户。解决这一矛盾，最终要靠农民合作组织的发展。包括农用生产资料供给、农产品销售、加工和农业生产服务在内的农民专业合作社的发展和壮大，将使其成为农业龙头企业的平等的合作伙伴，这才是稳定农产品供求关系，保障小规模农户利益的一支重要力量。
6. 要更加注重通过经济手段保护耕地。用最严格的手段保住18亿亩耕地已经成为国家的一项重要政策。在政策措施选择上，除了采取法律和行政手段外，还应进一步完善经济政策，调动地方政府和农民保护耕地的积极性，特别要解决中央政府和地方政府在控制耕地占用目标上存在的冲突。一方面，中央应集中更大份额的土地出让收入，通过经济手段扼制耕地减少势头；另一方面，中央转移支付规模的确定和农民补贴的发放应与耕地直接挂钩，让耕地保护好的地方多得经济利益。 （张晓山 李国祥）
张晓山，中国社会科学院农村发展研究所所长，研究员。
