行政收费制度的现状、问题与展望行政收费研究课题组本研究获得司法部2005年度“法治建设与法学理论研究部级课题项目”行政收费项目和福特基金会的资助，在此谨致谢忱。课题组成员：张明杰、吕艳滨、冯静、申智平、许琳、张延伟、谭彬彬。
摘要：行政收费是政府筹集财政资金普遍采纳的方法之一，是进行行政管理、向公众提供公共服务时弥补所占用的社会资源的重要手段。本文研究属于政府收入中的非税收入的行政收费，重点关注政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入所涉及的收费等。我国行政收费实行以价格管理为主的多头管理体制。我国行政收费存在法律依据、科学界定、管理体制以及范围、规模、结构等多方面问题。规范行政收费法治化，必须加快行政收费的立法进程，推动行政收费的法治化。
关键词：行政收费 非税收入法治化
一、行政收费的界定
行政收费是政府筹集财政资金普遍采纳的方法之一，是进行行政管理、向公众提供公共服务时弥补所占用的社会资源的重要手段。就现阶段认识而言，我们认为，行政收费是指：行政机关在提供准公共产品或服务、国有资源类产品，或实施行政管理过程中，依据成本补偿原则、受益原则和效率原则，针对受益人或行政被管理者收取的与服务成本或管理成本相当的费用。其主要特征是：实施主体是行政机关或者依法行使行政职权的组织；收费行为发生在行政机关或者依法行使行政职权的组织实施行政管理过程之中；收费的对象是从行政机关或者依法行使特定行政职权的组织处接受特定服务的自然人、法人或者其他组织；行政收费是特定自然人、法人或者其他组织因享受特定的公共服务而支出的对价，具有有偿性；其目的是弥补特定的行政支出，具有补偿性。
与我国正处在社会转型期且政府职能定位、事业单位改革等尚在进行中等因素相关，行政收费的内涵外延也处在不断演变之中。当前，行政收费还只是一个学术用语，各类法律文件所使用的仍是“行政事业性收费”或者“行政性收费”与“事业性收费”。其内涵界限并不是十分清晰，就主体而言，原则上可包含所有的国家机关和事业单位；所涉及的事项既有公共管理活动，又有各种特定服务。为了研究的便利，本文从行政事业性收费的状况入手，分析行政收费的有关问题。根据2007年财政部预算司的政府收支改革情况，行政收费属于政府收入中的非税收入。本文将其中的政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入所涉及的收费等作为研究的重点。
二、我国行政收费制度的现状
我国尚没有像域外有关国家和地区那样制定专门性的《行政收费法》，专门制定行政收费方面的立法的有：加拿大、德国、捷克、斯洛伐克、波黑、马其顿、新加坡、我国台湾地区等。关于行政收费的各项规定散见于法律、法规乃至于各类规范性文件之中，本部分着重以规范分析的手段对我国行政收费的依据等进行分析。规范分析起止时间为1980年1月到2007年10月。选择1980年，乃是因为，自20世纪80年代我国开始改革开放之后，行政收费的问题才逐步显现并引起重视，而之前，行政收费数量较少，只存在少量的规费。
(一)行政收费的法制状况
目前，行政收费的依据相当广泛，包括法律、法规、规章及各类规范性文件。为了分析便利，本文采用法律、行政法规、部门规章、地方法规四类来归纳行政收费的依据，将规章以下的规范性文件也纳入上述后三类文件中加以研究。1980年至2007年8月，涉及收费的规范在同类规范中所占的比例较小，从7.1%到19.4%，特别是国家级涉费规范所占的比例最多也只有11.6%。
表1行政收费规范与其他法律规范的对照涉及收费的规范(部)所有规范(部)收费规范所占比例(%)法律类659057 1行政法规类3342861116部门规章类76518796686地方法规类55666286593194
此期间，涉费法律为65件，占法律类中所有立法的7.1%，数量是最少的。而地方法规中涉费规范不论从数量还是比例上，都是最多的。
图1收费规范在同类规范中的比例对照表
总的来说，行政收费的法律规范主要还是以位阶较低的规章乃至其他规范性文件为主的。而且，部门规章和地方法规类的文件中，规章以下的规范性文件占据了绝对的数量，但是，由于很多文件很难严格在规章以下、规范性文件与法规规章之间划清界限，因此，本文未对具体数量做进一步的统计分析。
(二)行政收费的类别
行政收费的类别研究同样是一项十分复杂和困难的工作，无论采取哪一种分类标准，都存在不周延、不全面的问题。根据当前通行的理解，一般可以对行政收费进行如下分类：
1以收费事项为标准
此系目前采用最为广泛、最重要的标准和分类法。从理论上讲，这种分类不尽科学和清晰，存在重复和列举不尽的可能，但在实践操作中，却有利于管理机关对收费进行审批和监管。按此标准，行政收费主要包括：证照类收费，审批类收费，资源类收费，补偿、惩罚和治理类收费，鉴定类收费，管理类收费，涉外类收费。
2以收费对象为标准
如涉企收费、涉农收费、涉外收费、外来人员收费、进城务工人员收费等，其中最重要的是涉企收费。按照是否向企业收取，将收费项目分为涉企收费和非涉企收费，这是当前收费主管部门在制定和颁布收费目录时普遍采用的一种收费方式。如财政部、国家发展与改革委员会2003年公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，共涉及60个部门的331项收费，其中对涉及企业的246项收费就进行了特别注明。之所以这样分类，一是从减轻企业负担出发，限制出台涉企类收费项目；二是管理上的需要，即凡是涉企收费，一律由国家立项，省级政府无权审批。
3以收费的独立性作为标准
按此标准，行政收费可分为独立性收费和非独立性收费(或称之为附带性或者附属性收费)。我国目前的行政事业性收费中，大部分是附属于某种行政行为的非对立性收费，但也有部分费用收缴系一独立、具体的行政行为，不具有依附性，如排污费。
4以收费目的为标准
按此标准，可分为财政性收费和管理性收费。前者系为满足财政需求而设立的收费，又分为补偿性收费和纯财政性收费；后者是为达到一定的管理目的而将收费作为管理工具所设立的，又分为惩罚性收费和调节性收费。
5以收费主体为标准
以此为标准，可将行政事业性收费分为不同系统的收费，如劳动系统收费、工商系统收费等。
现行法律法规乃至规章及其以下的规范性文件中所规定的收费名称极其复杂，本文仅以现行有效的法律为依据，对收费项目进行简单的比较。
如上文统计，我国涉及收费的现行法律类规范有65件，其中，明确收费项目的法律共38件，共涉及收费项目或名称66项，如不计重复的项目(如工本费)，则实际的收费项目共有47项，比1999年统计的92项根据1999年的统计，当时法律规定的收费项目共92项。具体包括：排污费：消除污染费用；教育事业费附加；业务规费；手续费；卫生检疫费；滞纳金；邮政业务基本资费；非基本资费；申报滞报金；水费；水资源费；野生动物资源保护管理费；检验鉴定收费；公益事业收费；超标排污费；场地使用费；检查费；引渡费用；运输杂费；票价率；运价率；特定运价率；临时运价率；地方铁路票价率；地方铁路运价率；专用票价率；专用运价率；社会保险费；学费；杂费；案件受理费；其他诉讼费；迟延履行金；特许权使用费；治理费用；引航费；港务费；其他港口规费;检疫费；年费；迁建费用；申请手续费；研究开发资金；村集体提留、乡统筹费；会费;出让使用权出让费；补偿安置费用；土地闲置费；仲裁费；婚前医学检查收费；广告收费；教育费附加；教育地方附加费；农村乡统筹中的教育费附加；民用机场使用费；服务费；国内运价；国际运价；危险废物排污费；电费；增容收费；污水处理费；律师收费；科技成果转化基金；风险基金；资源补偿费；支援农业和农村社会性支出资金；人民防空费；防洪费；水利建设基金；河道工程修建维护管理费；监督管理费；用血费；育林费；森林生态效益补偿基金；森林植被恢复费；监督管理费；用血费用；土地复垦费；地上附着物和青苗补偿费；新菜地开发建设基金；临时使用土地补偿费；证券交易收费；车辆通行费；进口药物检验费；保管费；证照工本费；倾倒费；渔业资源增殖保护费；气象有偿服务费。参见王成栋、葛波蔚、满学惠《行政收费的法治进路——对中国现行法律涉及收费规范的整理与分析》，《行政法学研究》2002年第3期。减少了45项，这些在法律中取消的项目包括：消除污染费用；教育事业费附加；滞纳金；邮政业务基本资费；非基本资费；申报滞报金；水费；公益事业收费；引渡费用；运输杂费；票价率；运价率；特定运价率；临时运价率；地方铁路票价率；地方铁路运价率；专用票价率；专用运价率；学费；迟延履行金；特许权使用费；治理费用；村集体提留、乡统筹费；会费；研究开发资金；婚前医学检查收费；服务费；国内运价；国际运价；律师收费；电费;广告收费；支援农业和农村社会性支出资金；人民防空费；防洪费；水利建设基金；河道工程修建维护管理费；监督管理费；用血费用；用血费；证券交易收费；临时使用土地补偿费；车辆通行费；保管费；气象有偿服务费。减少了48.9%。
(三)行政收费的依据
我国行政收费的设定方式大体有两种：一是法律法规规章等以明文规定的方式设定，一是通过规章以下的规范性文件进行设定，后者大部分是由有权部门通过行使行政收费审批需注意的是，此处的审批不同于行政审批改革中的“审批”，而是有权的行政机关对其他行政机关从事某些公共管理活动的审查与批准活动。权限的形式予以设定。
首先，全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的法律可以设立任何种类。
表2现行法律中规定的行政收费项目法律名称收费项目物权法不动产登记费护照法工本费、加注费畜牧法试验费、检测费、生产经营许可证工本费公证法公证费全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定司法鉴定费固体废物污染环境防治法危险废物排污费土地管理法耕地开垦费、闲置费、土地复垦费、土地补偿费、安置补助费、土地上的附着物和青苗的补偿新菜地开发建设基金。
复垦费野生动物保护法野生动物资源保护管理费种子法工本费道路交通安全法工本费、道路交通事故社会救助基金居民身份证法工本费草原法草原植被恢复费农村土地承包法工本费水法水资源费测绘法迁建费用进出口商品检验法检验费、鉴定费人口与计划生育法社会抚养费商标法注册商标申请费药品管理法检验费渔业法渔业资源增殖保护费专利法年费、专利申请费大气污染防治法排污费海洋环境保护法排污费、倾倒费气象法迁建费用森林法育林费、森林植被恢复费、森林生态效益补偿基金动物防疫法检疫费环境噪声污染防治法超标准排污费矿产资源法资源补偿费促进科技成果转化法科技成果转化基金、风险基金煤炭法土地补偿费、安置补偿费水污染防治法排污费、超标排污费、污水处理费电力法土地补偿费、安置补偿费、增容费民用航空法使用费、服务费教育法教育费附加、地方教育附加费、农村乡统筹中的教育费附加海商法引航费、港务费
港口规费进出境动植物检疫法检疫费民事诉讼法案件受理费、其他诉讼费用中华人民共和国野生动物保护法野生动物资源保护管理费的行政事业性收费。如《物权法》第23条设定“不动产登记费”并对计费方式加以规定；《水污染防治法》设定“污水排污费”、“污水处理费”；《水法》设定的“水资源费”。但是，实践中，由法律设定的收费项目只占极少数。在财政部、国家发展与改革委员会公布的《2006年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》(以下简称《2006年收费目录》)所公示的314项收费中，法律设定的仅有37项，占总数的1178%。
其次，国务院制定或批准制定的行政法规、颁布的规范性文件可以设定不同法律相抵触的行政事业性收费项目。如《排污费征收管理条例》设定的“排污费(含固体、噪音、污水排污费)”；《婚姻登记条例》设定的“婚姻登记证书工本费”；《社团登记条例》设定的“社团登记费”；《电信条例》设定的“无线电设备检测费”等。同法律一样，通过行政法规设定的收费也不多，《2006年收费目录》中，行政法规设定的收费仅有28项，占所有收费的892%。
再次，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会以及省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，也可以在不同宪法、法律、行政法规和其他上位法相抵触的前提下，设定相应的行政事业性收费。如《广州市养犬条例》设定的“养犬许可证登记费”和“养犬年审费”。然而，由地方法规设定的行政事业性收费项目也只占极少数。在广东省人民政府公布的《广东省人民政府制定的行政事业性收费目录》(2007年5月30日公布)所包含的64项收费中，由地方法规设定的行政事业性收费项目只有1项。
另外，规章也可以设定行政收费。但是，在部门规章中，只有财政部、国家发展与改革委员会根据法律和国务院行政法规制定的规章才能设定行政事业性收费。其他部委局制定的部门规章无权设定行政事业性收费。地方政府规章中，也只有省人民政府根据法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规所制定的规章才能设定行政事业性收费。但经济特区政府制定的地方政府规章是个例外。比如，深圳市就属于例外。原则上，根据《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》(中发〔1990〕16号)的规定，行政事业性收费项目的审批权限集中在中央和省(不含计划单列市)两级，市级人民政府无权设定行政事业性收费。但根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区施行的决定》，深圳市享有授权立法权。因此，深圳市人民政府制定的《深圳市行政事业性收费管理若干规定》等规章可以成为行政事业性收费设立的依据。规章以下的规范性文件也事实上成为设定行政收费的依据，这主要采取的是有权机关的批示的形式。比如，中央单位申请设立在全国范围内实施的资源类收费、在全国范围内实施的公共事业类收费、对国民经济和社会发展具有较大影响的其他收费等重要收费项目，应当向财政部、国家发展与改革委员会提出书面申请，由财政部、国家发展与改革委员会审核后报国务院批准。
接通过此种方式设定行政事业性收费是我国目前最广泛采用的一种方式。在财政部、国家发展与改革委员会公布的《2006年收费目录》中，通过此种方式设定的收费项目有249项，占整个目录公布的收费项目的79.3%。在广东省人民政府公布的《广东省人民政府制定的行政事业性收费目录》中，通过此方式设定的收费项目有63项，占整个目录公布的收费项目的98.44%。
(四)行政收费的管理体制
长期以来，我国行政事业性收费实行的是一种以价格管理为主的多头管理体制。1987年，国务院决定全面清理乱收费，将行政事业性收费纳入价格主管部门管理，其后出台的《价格管理条例》也明文规定了这种管理体制。但由于当时行政事业性收费很多是为了增加财政收入或以费养人而设，同财政拨款密不可分，因此财政部门也参与了管理。从而形成了最初的以价格部门为主、财政部门参与的管理体制。
1行政收费设定环节的审批管理体制
在收费项目的设定管理上，行政收费的审批立项实行的是以财政部门为主，财政、价格主管部门联合审批(或联合报经国务院或省级人民政府同意)的体制。《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》(中发〔1990〕16号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部〈关于治理乱收费的规定〉的通知》(中办发〔1993〕18号)、财政部与国家发展与改革委员会发布的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》等对该体制作了规定。在审批中，财政部门起主导作用。
2行政收费标准制定环节的管理体制
收费标准的制定实行以价格主管部门为主，价格主管部门、财政部门联合制定的管理体制。国务院1987年发布的《价格管理条例》确立了价格部门在核定行政事业性收费标准上的主导地位。和收费立项管理体制类似，行政事业性收费标准核定也实行中央和省两级审批制度，但不同的是，行政事业性收费标准存在授权制定的情况。我国各地经济发展水平的差异，使行政行为的成本和社会对收费的承受能力也各不相同，因此，在制定具体收费标准时，便存在不同层级的授权。授权的一种方式是，上级审批部门制定基准标准，后授权其所辖的各审批部门根据当地实际情况按照一定的原则进行上下浮动；另一种方式是，上级审批部门只做原则性规定，后授权其所辖的各审批部门根据当地实际情况自行制定收费标准。在授权的层级上，有国家授权给省的，也有省授权给市的，甚至还有市进一步授权给区县的。比如，广州市在制定自己的污水处理费标准后，就授权其下辖的番禺区、从化市、增城市各自参照市的标准自行制定其区域内污水处理费的标准。
3行政收费监督的管理体制
行政收费的监督管理采取以价格监督检查为主，监察、财政、审计监督为辅的管理体制。1990年，《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》(中发〔1990〕16号)明确要求，财政、物价、审计、监察部门都要切实加强对收费、罚款、集资、摊派的监督检查，这是首次对行政事业性收费的监督体制加以明确。
对行政事业性收费的监管，可以分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管主要是通过收费许可证制度和收支两条线管理来实现的。事中监督是指对收费进行实时的监控。以前，收费公示、亮证收费及交费卡登记制度一定程度上起到了事中监督的作用，现在，部分省市监察部门开始对行政审批事项实行电子监察，其中就包括对审批事项收费实行实时监控。事后监管主要有两种：由价格管理部门牵头，会同监察、审计、财政部门共同进行的收费综合年审；以及由价格监督检查机构进行的收费日常监督检查和各种收费专项检查。
在多年规范收费行为、治理乱收费的实践中，我国逐渐确立了一系列的收费管理措施，主要包括：收费目录管理制度、收费许可证制度、收费年审制度、收费票据制度、交费登记卡制度、收费公示制度和收支两条线管理制度。
(五)行政收费所收缴经费的使用
行政收费所收缴经费的使用也有较为严格的规定，有的要上缴国库、统一安排使用，有的则要专款专用。法律在规定收费资金的使用办法时一般采用两种方式，一种方式是授权，授权国务院或其他部门来规定使用办法；另一种方式是直接指明使用途径(见表3)。
表3现行部分法律关于行政收费资金使用与管理的情况法律名称是否专款专用护照法×固体废物污染环境防治法用于污染环境的防治，不得挪作他用。土地管理法专款用于开垦新的耕地。道路交通安全法×行政许可法×居民身份证法×渔业法专门用于增殖和保护渔业资源。大气污染防治法一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治。海洋环境保护法根据本法规定征收的排污费、倾倒费，必须用于海洋环境污染的整治，不得挪作他用。森林法1育林费专门用于造林育林。
2森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被。
3森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。环境噪声污染防治法超标准排污费必须用于污染的防治。水污染防治法排污费和超标准排污费必须用于污染的防治。教育法1教育附加主要用于实施义务教育；
2地方教育附加专款专用；
3农村乡统筹中的教育费附加，用于本乡范围内乡、村两级教育事业。
国家对于通过行政收费筹集的经费采取收支两条线的管理制度，即，将收费单位的收入和支出分开，收费单位收取的行政事业性收费通过银行代收缴入财政专户而非收费单位账户，收费收入不归收费单位所有、不由收费单位使用，而统一缴入国库，由财政管理，收费单位的日常业务支出则通过预算由财政予以保证。其目的就是使收费单位经费来源同收费收入脱钩，即收费单位支出同其收费收入多少毫无关系，以切断收费单位乱收费的动力。不过，长期以来，我国收费体制一直维持谁收费谁使用的传统，即便是全面实行收支两条线管理之后，这种观念依然存在，并暗中发挥作用。因为监察、财政、审计等部门对收支两条线实施情况检查得非常严格，大多数地方的收费单位已少有隐瞒截留、坐收坐支情况发生。但是，财政部门对收费资金采取或明或暗的多收多返的方式无疑会鼓励收费单位多收费、甚至乱收费。
