行政管理体制改革与行政法治建设李洪雷李洪雷,中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士。

摘要：2007年7月，国务院召开全国市县政府依法行政工作会议，具体部署下一步推进市县政府依法行政的主要任务。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《行政机关公务员处分条例》和《人事争议处理规定》出台，行政组织和公务员法制进一步完善。行政立法的清理工作取得重大进展，许多地方出台了对行政立法的备案审查规定。国务院要求推行行政处罚裁量权基准制度，一些地方进行了积极探索。相对集中行使行政处罚权和综合执法改革继续推进。为打造公开透明政府，国务院制定了《政府信息公开条例》。行政执法责任制和行政问责制深入进行。《行政复议法实施条例》将行政复议法规定的各项制度具体化。十七大报告将成为未来五年我国行政管理体制改革和行政法制建设的重要指引。本年度发生的一系列事件也表明，我国行政职能转变和行政管理体制改革尚需大力推进，行政决策的科学化和民主化水平亟待提高，行政监督和权利保障力度仍需加强。

关键词：依法行政行政立法行政执法行政管理体制改革

2007年，我国依法行政、建设法治政府的事业继续推进，从中央到地方出台了大量规制行政组织及其活动的法律规范，行政管理的制度化、规范化和程序化程度大幅提升，对行政的监督制约机制和对公民权利的保障机制更加健全。

一、推进行政管理体制改革和依法行政的总体状况

深入推进政府行政管理体制改革，建设服务型政府，是深化改革、解决中国经济社会生活中深层次矛盾和问题的重要环节。2007年，行政管理体制改革稳步推进。根据国务院的部署，国务院办公厅牵头研究深化行政管理体制改革总体方案。中央编办牵头继续推进政府职能、机构和编制的科学化、制度化和法定化。国务院审改办牵头深化行政审批制度改革，进一步减少审批项目，规范审批行为。中央编办牵头研究制订事业单位分类改革方案和相关配套政策。发展改革委牵头贯彻落实加快推进行业协会、商会等自律性组织改革与发展的政策意见。中央编办、国管局牵头推进政府机关后勤服务社会化改革。法制办牵头大力推行行政执法责任制，建立健全规范和监督行政执法活动的工作机制。监察部牵头推行以行政首长为重点对象的行政问责制度。

2007年7月，国务院召开全国市县政府依法行政工作会议，这是国务院第一次就市县政府依法行政工作召开全国性会议，会议对下一步推进市县政府依法行政的主要任务作出了具体部署。各地方采取多种形式全面推进市县政府依法行政，取得初步成效。目前，全国90%以上的市县政府成立了依法行政领导机构并制定了依法行政实施方案；超过90%的市县政府建立了领导干部学法制度和行政执法人员资格制度；全国约80%的市县两级政府建立了政府决策合法性审查制度、行政执法人员考评和责任追究制度；80%以上的市县政府建立了行政执法投诉举报制度和矛盾纠纷排查制度；超过70%的市县政府建立了依法行政定期报告制度，出台了规范行政决策方面的专门规定，并建立了政府决策公开听取公众意见的制度。《国务院2007年法制工作综述：重视民生开门立法》，载2007年12月20日《人民日报》。2007年9月25~26日，第六次全国政府法制监督工作协作会议在湖南省长沙市召开。会议总结了各地区贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，加强政府法制监督工作的情况和经验。

二、行政组织和公务员

2007年2月24日，国务院公布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，自2007年5月1日起施行。这部条例规范了地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理。4月29日国务院公布了《行政机关公务员处分条例》，自2007年6月1日起施行，这是我国第一部全面、系统地规范行政惩戒工作的专门行政法规。为规范人事争议仲裁制度，推动人事争议仲裁工作发展，中组部、人事部、解放军总政治部联合印发了《人事争议处理规定》。2007年10月，中央机关及所属事业单位人事争议仲裁委员会成立，在一些省市也设立了人事争议仲裁委员会。为了整合预防腐败职能，2007年9月国家预防腐败局揭牌仪式正式举行，列入国务院直属机构序列，监察部部长兼国家预防腐败局首任局长马馼强调，这一机构“要以加强对权力运行监督制约为重点，采取有效措施防止权力滥用”。行政执法人员资格管理制度继续推进，目前，全国有28个省、自治区、直辖市和5个国务院部门制定、完善了本地区、本部门的行政执法人员资格管理办法。

市管县体制的改革是近年来各界关注的一个热点问题。2007年4月《中国青年报》披露了山东省滕州市(县级)与代管其的枣庄市之间的多年矛盾，使得这一问题的讨论升温。张伟：《山东强县19年追求省直辖，市管县体制遭质疑》，载2007年11月14日《中国青年报》；易强：《县域失血，滕州谋求省辖》，载2005年10月9日《财经时报》。我国的市管县(包括县级市)体制在一定的历史时期，在部分地区确实实现了制度设计的初衷，即发挥中心城市的经济拉动作用。但地级市政府实践中往往将工作重心放在城市，而忽视农村和农民的利益需求，出现重城市轻农村、重工业轻农业、促公压农的现象，有的市与县争投资、争原料、争项目，市刮县、压县、卡县的现象时有发生。必须根据新的经济社会形势和技术条件，审慎重构我国市县关系。重构时必须正视我国经济社会发展不平衡的现实，根据不同地区的实际情况确立市县关系结构，绝不能再搞一刀切。

2007年8月10日，新华社的《经济参考报》曝光了山东沾化县多达15名县长助理一事(《山东省级贫困县配6名副县长、15名县长助理》)，引起各界对这一事件真正值得关注的是经济欠发达地区的政府角色定位和职能承担问题。我国经济欠发达地区的一个普遍现象是，政府将招商引资作为所有工作的重中之重，其利弊得失如何迄今尚缺乏严谨科学的实证分析。

2007年5月27日，山西省洪洞县破获一起“黑砖窑”虐工案，解救出31名被强迫劳动的工人。这一严重问题经媒体披露后，引起国家高层领导人密切关注，胡锦涛、温家宝、吴官正、李长春等作了批示。为此，山西开展“打击非法用工，解救被拐民工”专项行动，共检查小砖窑、小采矿厂、小冶炼厂等6256处，解救被拐骗农民工374人，刑事拘留30人，行政拘留24人，其他治安处罚38人。95名党员干部、公职人员受到处分。山西“黑砖窑”事件暴露出有关地方政府在保护人权的职能方面的严重失职，以及一些地区基层政权治理上的严重危机。

2007年7月10日，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸被执行死刑。最高人民法院经复核确认，郑筱萸利用职务便利，为8家制药企业谋取利益，收受财物649万余元，并在全国范围统一换发药品生产文号专项工作中，擅自批准降低换发文号的审批标准，其中6种药品是假药。在郑筱萸伏法前后，国家食品药品监督管理局的多名高级官员，如郝和平、曹文庄等也纷纷落马。这一药监系统窝案不仅具有刑法和反腐败的意义，而且也说明中国现行药品监管体制存在着诸多弊端，亟待进行根本性的重构。中国药品监管体制改革，必须保证药品监管机构相对于被监管者的独立性，完善监管决策机制和程序、加强决策的公开性和透明度，加强权力制衡和监督，强化专家的作用和责任，理顺国家药监局与省级以下药监局的关系等。