三 新型农村合作医疗制度的运行状况[1]
（一）参合与筹资情况1参合情况
截止到2005年底，全国共有678个县（市、区）参加了新型农村合作医疗试点，覆盖农业人口236亿人，占全国农业人口的267%，参加合作医疗的农民达到179亿人，占全国农业人口的202%，农业人口参合率为757%。卫生部统计信息中心：《2005年中国卫生事业发展情况统计公报》。贫困农民中，五保户的人口参合率高达8806%，其他贫困人口的参合率也达到了70%。从不同地区看，东部地区的农业人口参合率较高，但贫困和特困人口的参合率较低。中西部地区的农业人口参合率较低，但五保户、贫困和特困人口的参合率较高（见表4-3）。
表4-32005年全国新型农村合作医疗参合情况单位：%全国及各地区农业人口参合率五保户人口参合率贫困人口参合率特困人口参合率全国7566880670846992东部7954898769566406中部7153800776227083西部6998976269147347资料来源:根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据计算整理。
对257个调查试点县257个调查试点县（市）均为2003年、2004年开始试点的县（市）。据卫生部介绍，2004年全国新型农村合作医疗试点县（市）的数据的采集对象，与2005年257个调查试点县（市）数据的对象相同。因此，在本文中把这两组数据作为同一调查对象在不同时点的状况而进行统计处理、分析。2005年的参合情况考察，也可以看到这些地区的农民参合水平较高（见表4-4）。
表4-42005年257个调查试点县（市、区）的参合情况*单位：%全国及各地区农业人口参合率五保户人口参合率贫困人口参合率特困人口参合率全国766897690742东部818889694725中部730862636679西部732990717778说明：* 本篇未特别注明资料来源的数据，均来源于此次评估的调查资料。
与2004年相比较，2005年257个调查试点县（市、区）的参合水平总体上略有增加，而五保户参合率则有明显增加，但同时贫困人口和特困人口参合率有所减少。分地区看，东部地区的参合率增加较为明显，而中部和西部地区却相对减少。五保户的参合率明显增加，贫困人口和特困人口的参合率减少现象，在各地区都有所表现（见表4-4和表4-5）。
表4-52004年全国新型农村合作医疗参合情况单位：%全国及各地区农业人口参合率五保户人口参合率贫困人口参合率特困人口参合率全国752762715800东部753722683816中部749756667685西部756837753862资料来源:根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2004）有关数据整理。
我们调查的5个试点县（市、区）共有16888万农民参加了合作医疗，农业人口参合率为842%，高于全国平均水平。5个试点县（市）1471户中，1320户参加了合作医疗，户参合率为897%。中部地区（汤阴县）农业人口参合率最高，东部地区（五莲县、余姚市）次之，西部地区除个别县外（如皋兰县）总体较低（见表4-6）。综合全国调查和评估组调查来看，可以说试点县（市）农民参合水平总体较高，但中西部地区参合率、贫困和特困农民参合率近年有所下降。
表4-62006年5个调查试点县（市、区）参合及筹资情况试点县
（市、区）参合人数
（万人）参合率
（%）人均筹资
标准
（元）中央财政
人均筹资
（元）地方财政
人均筹资
（元）其他来源
人均筹资
（元）农民人均
缴纳
（元）农民缴纳
比例
（%）五莲县303088120010010500余姚市5584847750451614187汤阴县3323900301010010333渝北区367572622012010455皋兰县1276854452015010222
在“自愿参加”的原则下，农民的参合水平理论上会受其收入水平的影响，收入水平越高，农民的参合水平就越高。全国数据（见表4-3）似乎也印证了这个假设。但是，对252原调查257个县中，有5个县的农业人口数据缺失，故对252个县（市、区）加以分析。 个试点县（市、区）的参合率与农民人均纯收入的关系进行回归分析，发现参合率与农民人均纯收入之间关系不大（见图4-1）。式中Y为人口参合率，X为农民人均纯收入，R为决定系数。X前的系数为正值，说明人口参合率与农民人均收入之间有正相关，但该系数值很小，说明人口参合率与农民人均纯收入之间的相关性不大。
图4-1参合率与农民人均纯收入之间的关系
我们实地调研5个县（市、区）的情况也能反映这个特点。这5个县（市、区）经济状况有较大差异，但人口参合率基本都在85%～90%，差距不大。农民人均纯收入最高的余姚市参合率较低，而农民人均纯收入较低的皋兰县和汤阴县反而参合率较高。这说明对农民参合水平最有影响的不是农民的收入，而是其他因素。我们通过调查了解到，在试点初期，地方政府的宣传、动员方式，直接影响着农民的参合水平。农民参合水平较高，主要是因为地方政府的宣传和动员深入、细致，使农民认识到了合作医疗的好处，但也不排除一些地方通过“垫付参合费”等措施提高了参合率。
2筹资来源及筹资水平
新型农村合作医疗资金，现阶段由各级政府的财政补助和农民缴纳的参合费构成。这些资金是否及时足额到位，关系到新型农村合作医疗的筹资稳定性。按照《意见》要求，新型农村合作医疗的筹资标准，在经济发展不同地区可以有所不同。原则上讲，参合农民人均筹资标准是30元，其中农民缴费不低于10元，地方财政补助不低于10元，中央财政对中西部地区除市区以外的农民的人均补助是10元。
从全国情况看，试点地区筹资情况较好，人均筹资水平超过了“人均30元”的标准。2005年全国筹资总额中，农民缴纳资金占381%，各级财政占562%，其他资金占57%。（见表4-7）
表4-72005年全国新型农村合作医疗基金筹集情况全国
及各
地区当年筹
资总额
（亿元）基金来源构成（%）中央
财政省
财政市
财政县
财政乡
财政农民
缴纳其他
来源人均
筹资
（元）中央财
政人均
（元）地方财
政人均
（元）全国7547213970190913815742230207东部526—1336622113039357504—277中部11925614488129013780328874105西部109218161691090232711432872112资料来源:根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据计算整理。
但是，不仅地区之间差别较大，有些地区与《意见》规定之间也存在着差距，中央财政不能足额到位的情况较严重。从筹资来源看，东部地区农民缴纳资金的比例较高，地方财政尤其是县乡两级财政的补助资金的比例也较高，农民缴纳约占2/5，地方财政约占3/5。中部和西部地区由于中央财政的补助，农民缴纳和地方政府补助的比例都较低。东部地区农民缴纳资金比例高于中西部地区。从人均筹资水平看，东部地区人均筹资水平最高，西部地区次之，中部地区最低，且未达到“人均30元”的标准。中部地区人均筹资水平低于规定标准，可能与中央财政的补助资金没有及时到位有关。中央财政的补助资金在西部地区也没有及时到位（见表4-7）。这种情况在5个调查试点县（市、区）也存在。汤阴县主管合作医疗的卫生局领导同志反映，2005年省财政配套资金于同年8月才全部到位，中央配套资金至今仍有25%未到位。从2006年起，当地根据省规定，提高新型农村合作医疗补助比例，基金支出增幅较大，但由于中央、省财政配套资金不能足额及时到位，所以，现有资金管理有入不敷出的感觉。中央政府对农民看病给予财政补助，这是新中国成立以来的第一次，是新型农村合作医疗制度获得新的生机和活力的重要条件。卫生部农村卫生管理司：《新型农村合作医疗培训讲义（试行）》，2005，第3页。政府负有明确的经济责任，是新型农村合作医疗制度超越旧的合作医疗制度的“创新之处”。如果中央财政不能及时足额到位，不仅降低筹资水平，影响农民受益面，而且也会留下“失信于民”的不好印象。所以，有关部门应当对包括中央在内的各级财政拨款不能及时到位的情况重视起来，及时采取相应对策。
人均筹资水平低于《意见》所规定的标准，还有其他原因。在调查的5个试点县（市、区），五莲县、重庆渝北区的人均筹资标准均低于“人均30元”（见表4-6）。据当地合作医疗管理负责人反映，五莲县人均筹资标准低主要是因为该地属东部地区，不能享受中央财政的补助，而地方财政又没有能力增加补助资金。重庆渝北区虽然属于西部地区，但因为该区农业人口只有692%，未满70%，达不到享受中央财政补助的条件，加之地方财政的补助能力有限，所以，人均筹资水平未达到“人均30元”的标准（见表4-2）。所以，中央财政对农民的补助如果只是笼统地按照试点地区的地理位置、农业人口多少来决定，而不考虑试点地区地方财政的实际能力、农民的实际收入水平，就会使一些虽然不符合补助条件但实际经济水平低、地方财政不富裕的地区降低筹资水平。
通过调查还了解到，如果经济发达、地方财政富裕、集体经济为农民缴纳参合费，那么，就可以提高人均筹资水平，降低农民缴纳资金占筹资金额的比例。如余姚市人均筹资水平为75元，宁波市、余姚市乡镇各级人均筹资15元，共45元，占60%，集体经济人均支持16元，约占21%，农民人均缴纳14元，只占19%。有的村替农民全部缴纳了参合费，如余姚市阳明街道姚驾桥村替农民全部缴纳了参合费。如果经济不发达，但有中央财政的补助资金，那么也可提高人均筹资水平，降低农民缴纳资金占筹资金额的比例，如2006年皋兰县人均45元，中央财政拨款人均20元为2006年的筹资标准。，地方财政拨款人均15元，农民缴纳10元，约占22%。但是，依靠财政拨款来提高筹资水平毕竟程度有限，从根本上提高筹资水平必须发展农村经济，提高农村的工业化程度。
新型农村合作医疗制度强调与农村医疗救助制度的有机结合。据我们调查了解，由于民政部门和地方政府负担了贫困农民的参合费，所以贫困农民的参合水平较高。在这个方面，各地做法有所不同。余姚市最低生活保障线以下的人员及五保户的参合费由市、乡镇（街道）财政各负担50%。有的富裕村还承担了60岁以上老人的全部参合费。皋兰县的特困户、贫困户由民政部门解决参合费。汤阴县的五保户、特困户由乡镇财政和民政部门协调解决。有关贫困农民的参合问题将在其他分报告中详细说明。
3资金收缴方法
试点地区的资金收缴方法可归纳为6种。①县、乡干部及合作医疗经办机构人员登门收取。这种方法在试点初期用得较多，要投入较多的人力、物力。②农民到指定地点缴纳。这种情况有所增加，主要是因为农民对合作医疗制度的认识有所加深，自愿参合的人数有所增加。③乡村政府为农民垫付参合费。虽然中央强调“农民自愿”原则，不允许为农民垫付参合费，但在有些试点地区仍存在着乡村政府为农民垫付参合费的情况。据皋兰县介绍，2005年上半年农业生产投入大、收入少，部分农户手中暂时无钱缴纳参合费，于是，为了扩大参合范围，对这些农户采取了先由乡村垫付农民参合费的办法。五莲县某村干部反映，向农民收缴费用实在太麻烦，为了减少麻烦，村里就为农民先垫付了参合费。④动员农村致富户、个体企业家等社会力量帮助有参加意愿但经济困难的农民缴纳参合费。皋兰县已有781人得到了社会力量的资助。⑤乡镇财政、民政部门为五保户和特困户缴纳参合费。⑥由农税部门代扣参合费。我们所调查的试点县（市、区）中至今没有一个地方实行过这种办法，但皋兰县按照省统一规定，从2006年起将采取“在农民自愿参加并签约的基础上，由农税机构代收参合费”的办法。
目前，农民主动交费的情况有所增加，但通过干部上门收取农民参合费的情况仍占较大比重。评估组在5个调查试点县（市、区）对1320户农户的最近一次交费方式调查，去掉一户没有回答，546％的农户主动交费，412%的农户的参合费由干部上门收取，31%的农户交费采取代扣代缴的办法，11%的农户的参合费得到减免。
一些学者及合作医疗管理人员指出，合作医疗资金靠干部上门收取，成本太高。高梦滔、高广颖、刘可：《对云南三个新型农村合作医疗试点县（市）的调查报告（上）》，《卫生经济研究》2005年第9期，第4页；刘启栋：《认同尴尬折射制度——漫谈新型农村合作医疗的制度缺陷及对策》，《卫生经济研究》2005年第5期，第4页；李宁、秦雷：《新型农村合作医疗面临的主要问题》，《决策论坛》2005年第5期，第20页；胡晓先：《新型农村合作医疗试点存在的矛盾与思考》，《卫生经济研究》2005年第10期，第33页。评估组通过5个试点县（市、区）调查也认同这种看法。所有调查的基层干部都反映，现在筹资不如试点初期困难，但筹资仍是合作医疗中最困难的工作。相当数量的农民对合作医疗制度的认识尚未达到“自愿交费”的阶段，而筹资又不能违背“农民自愿”的原则，只能说服农民交费，不能强迫农民交费。但从合作医疗基金的可持续性考虑，又必须有较多农民参合，保证较高的参合率。所以，基层干部对收缴参合费感到很大压力。为了吸引和说服农民，提高参合率，各地动用所有力量，使出浑身解数，采取的措施可谓“五花八门”。有利用广播、电视、宣传车、传单、标语进行宣传的，也有召开村民大会、搭台唱戏吸引农民的，耗费的人力、物力、精力都相当大。据重庆市渝北区某镇主管卫生的副书记反映，该镇每年收缴农民参合费约30万～40万元，但筹资成本为10万元，相当于每收取10元钱就要贴进去2～3元成本。筹资成本主要为动员和宣传费用，不含人员费用。五莲县、汤阴县的多位乡镇干部反映，所有乡镇干部、卫生院人员都要参与收缴参合费，时间大约为1个月，动用的人力太多。但是，各地目前都没有找到更合理的收缴办法。汤阴县合作医疗管理负责人提出，让政府替农民缴纳10元参合费，也许能从根本上解决筹资困难。
（二）基金使用情况
从总体上看，基金使用情况体现了“以大病统筹为主”的宗旨。2005年，合作医疗基金支出总额为6175004万元，其中742%用于住院补偿，204%用于门诊补偿，21%用于体检支出，17%用于风险基金支出，16%用于其他支出。东部和中部地区的基金支出构成大致相同，用于住院补偿的基金支出比例分别高出西部地区84%和101%，用于门诊补偿的基金支出比例分别低于西部地区121%和123%。因此，可以说西部地区的基金支出的特点是在“补大病为主”的框架下兼顾“补小病”（见表4-8）。
257个试点县（市、区）调查显示，2005年基金使用构成也明显呈现出了以“大病统筹为主”的特点。当年基金支出总额的708%用于住院补偿，227%用于门诊补偿，18%用于体检支出，26%用于风险基金支出，22%用于其他支出（见表4-9）。
表4-82005年全国新型农村合作医疗基金使用情况全国及各
地区支出总额
（万元）不同项目支出所占比例（%）住 院门 诊体 检风 险其 他全国6175004742204211716东部425331875118722319中部1036031768185280316西部885656667308170305资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据整理计算。表4-92005年257个调查试点县（市、区）基金使用情况全国及各
地区支出总额
（万元）不同项目支出所占比例（%）住 院门 诊体 检风 险其 他全国3057142708227182622东部183840168723144128中部788451759191290417西部430291702278170102说明：支出总额、住院补偿的有效数据为257个，门诊补偿的有效数据为250个，体检支出的有效数据为178个，风险基金支出的有效数据为146个，其他支出的有效数据为161个。
与2004年相比，在2005年的基金支出构成中，“补大病为主”的特点更加突出，这主要表现为用于住院补偿的基金支出比例明显增加，用于门诊补偿、风险基金的基金支出比例均有所下降（见表4-8、表4-9与表4-10）。
表4-102004年全国新型农村合作医疗基金使用情况全国及各
地区支出总额
（万元）不同项目支出所占比例（%）住 院门 诊体 检风险基金其 他全国263741066626523712东部1497493662246126416中部796683671291290108西部343234674288320204资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2004）有关数据计算整理。
2005年全国合作医疗基金支出6175004万元,占当年筹资的82%，基金结余1359537万元，占当年筹资的18%（见表4-11）。而2005年257个调查试点县（市、区）基金支出3057142万元,占当年筹资的906%，基金结余316388万元，占当年筹资的94%。与2004年相比，2005年257个调查试点县（市、区）的基金结余率减少了近20个百分点（见表4-12和表4-13）。可以看到，257个“老试点县（市、区）”的资金使用率明显提高，并且比包括新试点县在内的全国合作医疗试点县基金使用率高出了86个百分点。其主要原因是，“老试点县”在2005年普遍提高了补偿比例和封顶线，降低了起付线，促使报销人次增多，报销支出增加。而新试点县合作医疗基金规模小，一些地方担心基金超支，补偿比例、封顶线设置较低，起付线设置较高，导致了较多的结余。
表4-112005年全国新型农村合作医疗资金使用率全国及各地区当年筹资（万元）支出总额（万元）资金使用率（%）全国75345416175004820东部52603254253318809中部11872581036031873西部1086960885656815说明：资金使用率为实际用于农民医疗费用补偿的支出总额占当年筹资的百分比。
资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据计算整理。表4-122005年257个调查试点县（市、区）资金使用率全国及各地区当年筹资（万元）支出总额（万元）资金使用率（%）全国33735303057142906东部21147681857482878中部800051788451986西部458712430291938说明：资金使用率为实际用于农民医疗费用补偿的支出总额占当年筹资的百分比。表4-132004年全国新型农村合作医疗资金使用率全国及各地区当年筹资（万元）支出总额（万元）资金使用率（%）全国37238382637410708东部18520071497493809中部1142109796683698西部729723343234470说明：资金使用率为实际用于农民医疗费用补偿的支出总额占当年筹资的百分比。
资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2004）有关数据计算整理。表4-11、表4-12均显示，中部地区资金使用率最高，西部地区次之，东部地区最低。对257个调查试点县（市、区）2005年资金使用率的分布情况加以考察，发现各地之间差距较大。257个县（市、区）中，资金使用率低于60%的占62%，资金使用率在60％～80％之间的占148%，资金使用率在80％～100％之间的占463%，资金使用率在100％～120％之间的占234%，资金使用率超过120%的占93%。84个县（市、区）基金超支，占调查试点县（市、区）的33%；54个县（市、区）资金使用率低于80%，基金结余较多，占调查试点县（市、区）的21%（见表4-14）。中部地区基金超支相对突出，而东部地区基金过多结余相对突出，且明显集中在个别省份，如东部某省有11个县（市、区）资金使用率低于60%。
表4-142005年257个调查试点县（市、区）资金使用率的分布情况单位：个全国及各地区60%以下的县数60%～80%的县数80%～100%的县数100%～120%的县数120%以上的县数全国16381196024东部131548166中部014322912西部3939156
造成基金超支的主要原因是：①制度调整。大多数试点县为减少基金结余提高了补偿比例、封顶线和降低了起付线，一些地区补偿方案调整较大，报销人次、报销金额的增加幅度过大，致使基金超支。这反映出一些地区补偿设计的管理能力较低，尚不能有效控制基金平稳运行。②筹资机制。一些地区当年筹资没有到位，造成基金超支。基金过多结余也与筹资机制和制度设计有关。在现有财政拨款程序下，中央财政拨款不能及时到位，且中央财政只预拨75%的资金，地方财政层层滞后的现象较为严重，导致一些地方担心基金超支，不敢花钱。同时，国家对补偿比例没有具体规定，一些地方担心基金超支，对参合农民报销设置了较高的条件，导致参合农民实际报销金额较少。
按照“以收定支，收支平衡”原则，合作医疗基金在扣除上年结余和风险基金后，大体上应该保持收支平衡。基金超支会造成支付风险，且基金超支后降低补偿比例等会影响参合农民的积极性。基金过多结余则会影响参合农民的受益程度，削弱合作医疗对减轻疾病负担的共济作用。而且这部分剩余资金在现行制度规定下不能用于经营，也就不能产生收益，却相反要增加随之而来的管理费用。基金过多结余还可能成为地方政府考虑解决临时困难的一个资金渠道。所以，为了防止基金超支或基金过多结余，有必要制定一个稳定的补偿方案，建立合理增长的筹资机制，修改财政拨款程序，促进政府补助资金及时足额到位。
有些试点地区采取大病与家庭账户相结合的补偿模式，建立了家庭账户。2005年257个调查试点县（市、区）的户均家庭账户金额为3781元，户均家庭账户支出金额为2975元，户均家庭账户结余约为8元，户均家庭账户支出金额占户均家庭账户金额的比例是787%，结余占213%。东部地区家庭账户结余较多，户均约23元，占户均家庭账户金额比例为449%，中部和西部地区家庭账户结余较少，户均约5元，结余分别占168%和152%。总体来看，在以住院统筹和家庭账户为主的中西部地区，家庭账户的利用率较高，而在以大病统筹为主的东部地区，家庭账户的利用率较低（见表4-15）。
表4-152005年257个调查试点县（市、区）户均家庭账户金额及
家庭账户支出金额全国及各
地区户均家庭账户金额（元）户均家庭账户支出金额（元）平均值中位数平均值中位数全国3781297529002000东部733329775099165中部2475272520581951西部3359330028402437
2005年住院补偿费用中流向县级医疗机构的比例最高（427%），流向县以上医疗机构的比例次之（368%），流向乡镇医疗机构的比例最低（205%）。257个试点县（市、区）的住院补偿费用流向情况是：县以上医疗机构占356%、县级医疗机构占45%、乡镇医疗机构占194%。这说明合作医疗在促进农民对县以及县以上医疗机构住院服务的利用方面效果十分显著。从不同地区看，东部地区住院补偿费用流向县级医疗机构的比例最高，流向乡镇医疗机构的比例最低。西部地区住院补偿费用流向县以上医疗机构的比例最低，流向乡镇医疗机构的比例最高（见表4-16、表4-17）。
表4-162005年全国新型农村合作医疗基金流向情况－１全国及各
地区住院补偿费用
(万元)基金流向不同医疗机构的比例（%）县以上医疗机构县级医疗机构乡镇医疗机构全国4554751368427205东部3169943377437186中部795191386394220西部589617297419284说明：这里的“住院补偿费用”是作者根据各级医疗机构住院补偿费用重新计算的数据。原报表中的“住院补偿费用”不等于表中各级医疗机构住院补偿费用的合计。
资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据计算整理。
表4-172005年257个调查试点县（市、区）基金流向情况－１全国及各
地区住院补偿费用
（万元）基金流向不同医疗机构的比例（%）县以上医疗机构县级医疗机构乡镇医疗机构全国2139406356450194东部1240258358488154中部598686390393217西部300463283404313说明：这里的“住院补偿费用”是作者根据各级医疗机构住院补偿费用重新计算的数据。原报表中的“住院补偿费用”不等于表中各级医疗机构住院补偿费用的合计。
从全国来看，2005年842%的门诊补偿费用流向了乡村两级医疗机构，112%流向了县级医疗机构，46%流向了县以上医疗机构。从257个试点县（市、区）看，2005年822%的门诊补偿费用流向了乡村两级医疗机构，125%流向了县级医疗机构，53%流向了县以上医疗机构。合作医疗在促进农民对乡村两级医疗机构门诊服务的利用方面也有较明显的作用。在这个方面，地区之间的差别较大。中西部地区门诊补偿费用流向乡村两级医疗机构的最多，占938%［257个试点县（市、区）为966%］，流向县级和县以上医疗机构的占62%［257个试点县（市、区）为35%］，而东部地区门诊补偿费用流向乡村两级医疗机构的比例只占79%［257个试点县（市、区）为723%］，另有209%的门诊补偿费用流向了县级和县以上医疗机构［257个试点县（市、区）为277%］。中部地区和西部地区比较，前者门诊补偿相对集中在村级医疗机构，后者门诊补偿相对集中在乡镇医疗机构。其原因可能与中部地区村级医疗机构发达、西部地区村级医疗机构落后有关（见表4-18、表4-19）。
表4-182005年全国新型农村合作医疗基金流向情况－2全国及各
地区门诊补偿费用
（万元）基金流向不同医疗机构的比例（%）县以上医疗机构县级医疗机构乡镇医疗机构村级医疗机构全国121874746112419423东部75913768141382408中部1874070610340644西部2722030999578314说明：这里的“门诊补偿费用”是作者根据各级医疗机构门诊补偿费用重新计算的数据。原报表中的“门诊补偿费用”不等于表中各级医疗机构门诊补偿费用的合计。
资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据计算整理。表4-192005年257个调查试点县（市、区）基金流向情况－2全国及各
地区门诊补偿费用
（万元）基金流向不同医疗机构的比例（%）县以上医疗机构县级医疗机构乡镇医疗机构村级医疗机构全国65029553125343479东部38605285192327396中部1461210810308675西部1181220249442507说明：这里的“门诊补偿费用”是作者根据各级医疗机构门诊补偿费用重新计算的数据。原报表中的“门诊补偿费用”不等于表中各级医疗机构门诊补偿费用的合计。
与2004年相比，2005年住院补偿费用的流向构成变化不大（见表4-16、表4-17和表4-20）。
表4-202004年全国新型农村合作医疗基金流向情况－１全国及各
地区住院补偿费用
（万元）基金流向不同医疗机构的比例（%）县以上医疗机构县级医疗机构乡镇医疗机构全国1551339346454200东部898967335499165中部535044374388237西部117329305403292资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2004）有关数据计算整理。
与2004年相比较，2005年门诊补偿费用的流向构成略有变化，主要体现为流向县级及县以上医疗机构的补偿费用比例有所下降，流向乡村两级医疗机构的补偿费用比例有所增加，其原因可能与各地门诊费用补偿进一步向基层医疗机构倾斜有关（见表4-18、表4-19和表4-21）。
表4-212004年全国新型农村合作医疗基金流向情况－2全国及各
地区门诊补偿费用
（万元）基金流向不同医疗机构的比例（%）县以上医疗机构县级医疗机构乡镇医疗机构村级医疗机构全国59173160154363423东部293188106252302340中部1879470317393587西部505960691609294资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2004）有关数据计算整理。
（三）补偿方式与方法
1补偿方式
新型农村合作医疗制度以大病统筹为主，兼顾小额门诊。从257个试点县（市、区）看，合作医疗开展“住院+家庭账户”的县最多，开展“住院+门诊统筹”的次之。据卫生部与世界银行联合调查，我国中部和西部地区以开展住院和家庭账户为主，东部地区只补大病的县明显多于中西部地区。评估组对5个试点县（市、区）的调查情况也基本相同。东部地区的余姚市采取“住院、特殊门诊和大病救助为主”的补偿模式。特殊门诊是指恶性肿瘤、糖尿病、肺结核、脑卒中、慢性尿毒症、组织器官移植后续治疗六种规定病种。大病救助是指对一次性住院费用在5万元以上、导致家庭生活特别困难者的救助。东部地区的另一个试点县五莲县采取“住院、门诊大额和门诊统筹为主”的补偿模式。中西部地区的3个试点县（市）则都采取了住院与家庭账户相结合的补偿模式。
建立家庭账户的试点县主要集中在中西部地区。但目前这些试点县对建立家庭账户看法不一致。一种意见是主张取消家庭账户，这种意见主要来自于合作医疗管理者。高梦滔、高广颖、刘可通过调查认为，设立个人账户实际上将住院统筹资金限定在了中央和地方财政投入的总和，而代管个人账户仅仅加大了管理成本和一种父爱主义的体现，因此提出取消个人账户。高梦滔、高广颖、刘可：《对云南三个新型农村合作医疗试点县（市）的调查报告（下）》，《卫生经济研究》2005年第10期，第11页。汤阴县的家庭账户从个人参合费中拿出8元组成。家庭账户由农民自主使用，用于看门诊。如有结余，可滚动到下年度使用。但是，农民很少动用家庭账户，一是因为农民可基本负担小病医药费，没有必要使用家庭账户里的钱；二是因为家庭账户使用麻烦，农民需要先全额支付医药费，然后到乡镇合作医疗管理办公室办理账户存折的支取手续，最后才能在银行支取家庭账户补助金，而且补助金额都很小，农民认为不值得。因此，农民通常把家庭账户的8元滚动到下个年度，用于抵缴部分参合费。然而按照当地规定，家庭账户的结余是不能用作抵缴参合费的。汤阴县卫生局一位负责同志认为，当初建立家庭账户是为了调动农民参合积极性，但现在参合率已达到90%，积极性已不成问题，建立家庭账户不仅减少了统筹基金，降低了住院大病报销率，管理成本还很高，农民使用起来也不方便，家庭账户几乎起不到作用。他建议取消家庭账户，把用于建家庭账户的资金投入到统筹基金中去，提高住院大病的报销率。另一种意见是主张保留家庭账户，认为家庭账户在实际运作中虽然对门诊补偿所起作用有限，但是能够提高参合率，具有储蓄积累作用，当家庭账户积累到一定程度时，对门诊补偿的作用就会体现出来，并且家庭账户还具有抵抗基金风险的作用，一旦基金出险，家庭账户可用于应急垫付。朱玉刚：《天长市新型农村合作医疗补偿模式探讨》，《卫生经济研究》2005年第5期，第49页。从农民角度看，家庭账户可用来满足部分看病需求，还可由自己支配使用，应该保留。评估组对3个有家庭账户的调查县715户农户调查，799%的农户表示支持建立家庭账户，201%的农户反对建立家庭账户，支持建立家庭账户的占多数。支持的理由有：看病时方便（占523%）；从自己口袋里拿出的钱，理当自己支配（占261%）；自己和家人身体好，不经常生病（占121%）；对基金管理人员不放心（占58%）。当然，农民之所以支持建立家庭账户，很可能还与他们不知晓其他补偿模式、不能进行不同补偿模式间的比较有关。
从家庭账户的使用情况看，东部地区家庭账户使用率较低，“资金沉淀”较多，家庭账户对门诊补偿的作用确实不大，因此，在该地区取消家庭账户或减少家庭账户的金额，用节省下来的资金充实到大病基金中，提高大病统筹的补偿比例，可以说是更合理的措施。但是，中西部地区家庭账户使用率并不低，资金虽有结余但不多，说明家庭账户对门诊补偿仍在起着不小的作用，因此，目前在这些地区如何对待家庭账户还存在着意见分歧。我们在调查中发现农户与合作医疗管理机构的意见有些不一致。
合作医疗的补偿支付方式，以按服务项目支付、混合支付方式（部分按病种，部分按服务项目支付）为主。在199个县（市、区）有效样本中，按服务项目支付的占457%，按混合支付体系支付的占201%，按总额预付制支付的占85%，按病种支付的占50%，按单元付费的占15%。在5个调查试点县（市、区）中，汤阴县、重庆市渝北区为了规范医疗机构行为，减轻农民的医疗费用负担，推行了“单病种定额付费报销制度”。该制度实行单病种付费最高限额，超出最高付费部分由医院支付。
合作医疗住院报销方式以固定机构报销为主要形式，服务机构报销次之，直接减免的最少。合作医疗门诊报销方式以直接减免为主，固定机构报销次之，服务机构报销最少（见表4-22）。
表4-222005年257个调查试点县（市、区）合作医疗报销方式类 别直接减免服务机构报销固定机构报销其他县数（个）%县数（个）%县数（个）%县数（个）%住 院3819353269964871051门 诊10850935165562641361
在5个调查试点县（市、区）中，小额门诊医药费的报销在建有家庭账户的地方采取家庭账户报销方式，在没有家庭账户、门诊统筹地方采取在乡村卫生机构直接减免或报销的办法。大额门诊费用及住院费用一般采取到乡镇合作医疗经办机构报销方式，农民实际获得报销金额需要两周至1个月。各试点县采取了一些便民措施，以方便农民报销。汤阴县每周二、周三定时由经办机构工作人员将补助金（限5000元以上金额）专人专车送到报销者手中，同时对报销农民的身份证、合作医疗证、病种等再次进行现场核对，既方便了参合农民报销，又防止了弄虚作假现象的发生，也能借此机会宣传合作医疗的优越性。余姚市阳明街道芝山村的村会计兼任合作医疗联络员，负责收集农户报销单据，帮助填写报销申请表，到街道医管办办理报销手续。重庆市渝北区建立了“农民报销手续代理制”，到合作医疗定点医院就诊的参合农民，可以向当地镇、街道政府提交报销单据，由镇、街道政府干部每月定期到区合医办集中办理报销事宜。
根据卫生部与世界银行对试点县57759人的调查结果，门诊报销的主要方式依次是直接减免、先全付后报销、在规定机构报销。认为门诊报销方式方便程度很好的占5543%，较好的占3104%，较差的仅占058%。住院报销的主要方式依次是在规定机构包销、先全付后报销、直接减免，认为住院报销方式方便程度很好的占422%，较好的占348%，差和很差的占39%。不论是门诊病人还是住院病人都认为直接减免的报销方式的方便程度远远好于其他两种报销方式。综合卫生部、世界银行以及评估组的调查结果，可以认为目前的报销方式，尤其是住院报销方式与参合农民的需求之间还存在着较大差距，有待于进一步改善。
2起付线、封顶线及补偿比例
大多数县设置了住院起付线。医疗机构的级别越高，起付金额越高。东部地区设置起付线的县相对较少，中部地区设置起付线的县比例最高。东部地区的起付金额明显高于中西部地区。中部地区的起付金额与西部地区差别不大。为了有效利用基层卫生资源，方便农民看病，乡镇医院的起付金额一般低于县级医院，县级医院低于县级以上医院（见表4-23）。
表4-232005年257个调查试点县（市、区）住院起付线设置情况医院
类别全国东部中部西部设起付线
的县比例
（%）中位数
（元）设起付线
的县比例
（%）中位数
（元）设起付线
的县比例
（%）中位数
（元）设起付线
的县比例
（%）中位数
（元）乡级医院689200561400818100726100县级医院747305607500852300839200县以上医院786500636900909551871400
绝大多数试点县（市）设置了住院封顶线。封顶金额一般在10000元左右。中部地区设置封顶线的县比例最高，东部地区次之，西部地区最低。东部地区封顶金额最高，一般在20000元左右；中部地区次之，一般在10000元左右；西部地区最低一般在5000元左右（见表4-24）。
大多数试点县采取按不同级别医院、分费用段补偿的办法。各地一般把乡级医院的补偿比例设置得高于县级医院，县级医院高于县级以上医院。大多数地区的乡级医院补偿比例为35%～55%，县级医院补偿比例为30%～50%，县以上医院的补偿比例为20%～45%。2003～2004年，住院报销比例一般在30%～
表4-242005年257个调查试点县（市、区）住院封顶线设置情况医院
类别全国东部中部西部设封顶线
的县比例
（%）中位数
（元）设封顶线
的县比例
（%）中位数
（元）设封顶线
的县比例
（%）中位数
（元）设封顶线
的县比例
（%）中位数
（元）乡级医院9221000089720000977100008875000县级医院9491000095320000977100009035000县以上医院9421000093520000977100009035350
50%。卫生部农村卫生管理司：《新型农村合作医疗培训讲义（试行）》，第191页。 与之比较，2005年住院报销比例明显提高。中部地区的补偿比例略高于东部地区，西部地区的补偿比例最低（见表4-25）。
表4-252005年257个调查试点县（市、区）住院报销比例单位：%全国及各
地区乡 级 医 院县 级 医 院县 以 上 医 院最低报销
比例中位数最高报销
比例中位数最低报销
比例中位数最高报销
比例中位数最低报销
比例中位数最高报销
比例中位数全国355530502045东部306025502048中部305530502550西部455030452540
东部地区主要开展门诊大额补偿模式。这个地区的门诊起付金额的平均值为10786元，封顶金额为94195元。中西部地区主要开展门诊统筹和家庭账户补偿方式。
在5个调查试点县（市），除了五莲县没有设置起付线以外，其他4个县（市）都设置了起付线。其中皋兰县、汤阴县、重庆市渝北区按照医疗机构所属级别设置起付线。皋兰县2006年规定，省、市、县、乡镇的起付线分别为1200元、800元、300元和70元。余姚市则是按照医疗机构等级来设置起付线的，一级、二级、三级医院的起付线分别是500元、1000元、1500元。各地在试点初期设置了较高的起付线，造成资金结余较多，但经过一段时间的制度运作，对起付线的合理标准有了新的认识，并逐步降低了起付线。汤阴县2003年乡镇、县级及县级以上医疗机构的起付线分别是300元和600元，该标准在2004年和2006年经过了两次调整，目前情况为乡级医院起付线100元、县级起付线400元、县级以上起付线1000元。重庆市渝北区的区、镇级起付线下调为100元，皋兰县的乡镇起付线下调为70元。5个调查试点县（市）乡级起付线为70～100元，县级起付线为300～400元，县级以上起付线为800～1500元。
5个试点县（市、区）中，皋兰县2003～2005年对超过起付线部分按照40%的比例补偿，年内累计最高补偿额度为8000元，2006年开始按照省市级45%、县级50%、乡级60%的比例补偿，年内累计最高补偿额度为20000元。汤阴县、重庆市渝北区、余姚市采取分段补偿办法，同时设定最高补偿额度。五莲县没有设置起付线，对所有医药费用实行分段按比例补偿，同时设置最高补偿额度。总体上，5个试点县（市、区）近1~2年逐步上调了补偿比例。县及县以下医院的住院补偿比例一般在30%～70%，最高报销额度在10000～20000元，门诊报销比例在20%，最高报销额度为200元。这些试点县合作医疗管理负责人都认为，目前的补偿比例仍然太低，不能从根本上解决“因病致贫、因病返贫”的问题。汤阴县主管合作医疗的有关负责人认为，合理的住院补偿比例应该在30%～70%。
各地对贫困人群的补偿方法大致相同，一般采取由民政部门为贫困人群缴纳参合资金，贫困人群看病先按合作医疗补偿制度报销，然后由民政部门对剩余部分按15%～25%的比例报销。
（四）受益情况
总体来看，参合农民获得补偿的人次在增加，新型农村合作医疗使越来越多的农民受益。2005年与2004年相比，获得住院补偿的人次增加了147%，获得门诊补偿的人次增加了75%，获得体检补偿的人次减少了106%。东部地区获得住院、门诊补偿的人次分别增加了210%和346%，中部地区获得住院补偿的人次增加了396%，获得门诊补偿的人次减少了336%，西部地区获得住院、门诊补偿的人次分别增加了277%和127%（见表4-26）。
表4-26257个调查试点县（市、区）住院、门诊、体检平均每县补偿人次数单位：人次全国及各
地区住院补偿门诊补偿体检补偿2004年2005年2004年2005年2004年2005年全国99091137025660627586810043389796东部105621278131811642815010180099431中部71881003624242716088110188782079西部766697911936692181899456878905
用住院或门诊补偿人次占参合人数的比值表示受益率（或受益面），对2004年和2005年全国新型农村合作医疗试点县的受益情况加以考察，可以看到2005年全国试点地区住院补偿的受益率为33%，门诊补偿的受益率为534%。中部和西部地区受益率相对高于东部地区（见表4-27）。对5个调查试点县（市、区）1320户农户调查，575户农户得到过补偿，占调查农户的436%，745户农户没有得到过补偿，占564%。农户调查的有效样本中，537户农户接受过免费体检，占413%，762户农户没有接受过免费体检，占587%。包括住院、门诊在内，合作医疗已使2/5的参合农民受惠。综合全国调查和评估组调查，应该肯定新型农村合作医疗制度已让超过半数的参合农民受惠。但也应看到，多数参合农民所享受到的只是门诊补偿带来的实惠，获得住院补偿的参合农民比例还不到4%，受益面还较窄。因为住院补偿费用在合作医疗基金中占3/4的比例，而门诊补偿费用只占1/3的份额，所以从补偿金额看，多数参合农民的受益还只是一种低水平的受益。
表4-27全国新型农村合作医疗受益率单位：%全国及各
地区2004年2005年住院补偿门诊补偿住院补偿门诊补偿全国3281333534东部3059230557中部3492037400西部31105536627资料来源：根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2004~2005）有关数据计算。
参合农民人均补偿费用在增加，农民的医药费用负担有所减轻。从住院补偿看，2005年次均住院费用为33439元，人均补偿费用为7829元，补偿比为234%。2005年与2004年比较，次均补偿费用增加了126%，西部地区次均补偿费用增加了262%（见表4-28）。虽然医药费用也在上涨，但合作医疗通过对住院费用的补偿来减轻农民医药费用负担还是有效果的。但应该看到，补偿比还不高，虽然合作医疗减免了一部分医药费用，但大部分医药费用仍要农民自付，农民的医药费用负担还相当重。另外，医药费用上涨很快，2005年次均住院费用的增长速度已超过了人均补偿费用的增长速度，造成农民个人自付住院费用比2004年增加。因此，要让农民自付更少的医药费用，除了提高合作医疗报销比例以外，还要严格控制医药费用的上涨。
表4-28全国新型农村合作医疗住院补偿情况全国及各
地区2004年2005年次均住院
费用（元）人均补偿
费用（元）补偿比
（%）次均住院
费用（元）人均补偿
费用（元）补偿比
（%）全国281466952247334397829234东部3882293252404539910190224中部218145519256214745208243西部152643938258172904971287资料来源:根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据计算。
门诊费用方面，次均补偿费用也在增加，多数地区参合农民的医药费用负担得到了减轻。2005年次均门诊费用为414元，人均补偿费用为132元，补偿比是320%。中西部地区的门诊补偿比较高，相当于东部地区的2倍以上。2005年与2004年比较，补偿比东部地区有所减少，中部和西部地区有所增加。东部和中部地区个人自付费用减少，西部地区个人自付费用略有增加（见表4-29）。
表4-29全国新型农村合作医疗门诊补偿情况全国及各
地区2004年2005年次均门诊
费用（元）人均补偿
费用（元）补偿比
（%）次均门诊
费用（元）人均补偿
费用（元）补偿比
（%）全国366127348414132320东部681222326544137252中部22982356183116636西部18292507233131562资料来源:根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据计算。
通过合作医疗对住院费用的补偿，增强了农民抵御大病经济风险的能力。2005年次均住院补偿费用已接近农民人均纯收入的1/4，西部和中部地区的这个比例更高，分别是278%和261%（见表4-30）。现有补偿额度还不能从根本上使大多数农民尤其是贫困农民完全摆脱因为支付住院费用而“致贫”的可能性。但是，与新型农村合作医疗制度实施前相比，农民抵御因为支付住院费用而“致贫”的能力得到增强，也是显而易见的。
表4-302005年257个调查试点县（市、区）次均住院/门诊补偿
占农民人均纯收入的比值单位：%全国及各
地区次均住院补偿费用占农民
人均纯收入的比值次均门诊补偿费用占农民
人均纯收入的比值全国24637东部20966中部26134西部27807说明:由于数据缺失，计算次均住院补偿费用占农民人均纯收入比值的有效县数为250个，计算次均门诊补偿费用占农民人均纯收入比值的有效县数为230个。
（五）管理情况
1人力、物力投入情况
新型农村合作医疗制度的运行需要投入大量的人力、物力和财力。经过两年多的试点，新型农村合作医疗管理队伍不断充实。2005年全国新型农村合作医疗县级管理人员已达到4036人，而正式编制只有3284人，缺编752人，占实有人数的186%，缺编问题较为突出（见表4-31）。但同时，据实际工作人员反映，一些地方还存在着有编制无人的情况。对5个试点县（市、区）调查发现，缺编问题不仅县合作医疗经办机构存在，下设在乡镇卫生院的经办机构也存在。在调查中发现，汤阴县，合作医疗经办机构中，2个负责监管业务的工作人员就没有正式编制。在汤阴县，乡镇一级由卫生院人员兼职管理合作医疗的现象也很普遍。乡镇经办机构一般由2名工作人员组成，其中1人由县合作医疗管理机构派遣，有编制，而另1人则由卫生院人员兼职，卫生院负担其工资。如此严重的缺编，容易造成经办机构人员不稳定和工作质量下降，不利于制度的稳定运行和规范管理。
表4-312005年全国新型农村合作医疗县级管理人员及工作经费全国及
各地区定编人数
（人）实有人数
（人）缺编率
（%）财政拨款
（万元）年支出
（万元）超支率
（%）全国32844036186255005286570124东部13851791226182815201804104中部11171185573736643798172西部78210602623482440968176说明：目前的缺编率是根据实有人数和编制定额的差距算出来的，说明管理人员定编人数数量不足，随着业务数量和覆盖人群的扩大，这个问题将更突出。
资料来源:根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2005）有关数据计算。
由于中央规定合作医疗管理费用不得从合作医疗基金中提取，所以地方财政负担了运行合作医疗制度所需要的人员工资及工作经费。2005年地方财政对合作医疗县级管理机构共拨款26亿元。东部地区财政拨款最多，相当于中西部地区的5倍。但是，不同地区之间差距很大。对244个试点县（市、区）县级合作医疗管理机构调查显示，县均财政拨款东部地区为9961万元，中部地区为2384万元，西部地区为2017万元。评估组所调查的5个试点县（市、区）的财政拨款，东部地区余姚市和五莲县分别为664万元和1219万元，中部地区的汤阴县为3454万元，西部地区的渝北区和皋兰县分别为50万元和7万元。这些财政拨款目前在很多地区已不能完全弥补合作医疗管理费用的支出，管理费用支出普遍超过了财政拨款，中西部地区尤其突出（见表4-33）。5个调查试点县（市）中，4个县认为工作经费不足，1个县认为够用。五莲县年管理费用20万元，参合人口为303万人，管理费用分摊到每一个人头上，其人均成本为066元，约占人均20元筹资的33%。汤阴县年管理费用为36万元，参合人口为3323万人，人均成本为108元，约占人均30元筹资的36%。超出财政拨款的支出一般由卫生部门解决。这对卫生部门来讲，是一个不小的负担。
2005年257个调查试点县（市）合作医疗县级经办机构管理人员年人均承担的参保人数为46826人，少于2004年的51374人。经办机构费用支出与当年合作医疗支出费用的比值，2005年为44%，高出2004年的32%。分地区看，中部、西部地区的机构费用比值2005年均比2004年低（见表4-32和表4-33）。
表4-322005年257个调查试点县（市）县级经办机构的管理效率全国及各
地区管理人员年人均承担合作医疗
参保人数（人）经办机构费用支出与当年合作医疗
支出费用的比值（%）全国4682644东部6289950中部3838432西部4116139表4-332004年全国新型农村合作医疗县级经办机构的管理效率全国及各
地区管理人员年人均承担合作医疗
参保人数（人）经办机构费用支出与当年合作医疗
支出费用的比值（%）全国5137432东部7135924中部3918335西部5008260说明：经办机构费用不从合作医疗基金中提取。
资料来源:根据卫生部《全国新型农村合作医疗基本信息报表》（2004~2005）有关数据计算。
近两年来，各试点县（市）通过配备计算机、管理软件、网络建设等在信息管理方面增加了投资。在215个有效样本县（市）中，423%的县使用计算机管理，且与乡镇卫生院实行网络管理；367%的县使用计算机管理，但未实行网络管理；191%的县使用手工管理；此外，19％的县采用其他方式进行管理。总体上，单纯使用手工管理的地方不多，初步建立了信息管理化平台，但还存在着联网速度慢、管理软件使用不方便及功能不全、管理人员只会做简单的信息汇总与储存等问题。车辆在合作医疗经办机构是必备的工作设备，如要用之为农民送报销款、进村宣传、到定点医疗机构检查等，但有的经办机构没有专用车。汤阴县反映，经办机构与急救中心合用一辆车，非常不方便，而且该车陈旧，经常出故障，车型也不适合乡村路况。
2制度建设情况
通过调查了解到，试点地区的合作医疗实施办法、基金管理办法、办公室工作制度、财务管理制度、医疗审计监督制度、转诊管理制度、会计管理制度、定期公示制度等，都是按照《决定》、《意见》及省市政府统一要求来制定的。主要制度框架基本上是统一的、标准化的，地区间差别较小。但在具体的实施办法上，各地都有一些特点。如汤阴县制定了“定点医疗机构缴纳保证金制度”，要求定点医疗机构每年年初向县合作医疗管委会交纳一定数量保证金，年内如无弄虚作假等现象，金额和利息全部退回，如发现有违规现象，将按报销金额的3~5倍从保证金中扣除，并在全县通报，情节严重的，取消定点医疗机构资格。该县还规定，合作医疗经办机构工作人员每月发70%的工资，30%作为考核工资，年内如无弄虚作假等现象，考核工资全部退还，如有违规现象，将按报销金额的1~2倍扣除工资，1年出现2次违规现象，取消经办人员资格。余姚市阳明镇芝山村设置合作医疗村联络员帮助农民报销。重庆市渝北区建立了“农民报销代理制”等。
（六）组织体系及其运作情况
试点地区按照中央要求建立了合作医疗管理委员会、合作医疗管理经办机构、合作医疗管理监督委员会。在257个调查试点县（市），合作医疗管理委员会平均有19人，合作医疗监督委员会平均有13人（见表4-34）。
表4-342006年257个调查试点县（市）合作医疗管理组织人数单位：人全国及各
地区合作医疗管理委员会人数合作医疗监督委员会人数平均值中位数平均值中位数 全国19161312东部18151212中部22191512西部18161211
中央要求合作医疗管理委员会和合作医疗管理监督委员会中应有参合农民代表参加。但从调查结果看，还有相当数量的试点地区并没有吸收参合农民代表参加合作医疗管理。257个调查试点县（市、区）的合作医疗管理委员会主要由卫生、财政、民政、农业、审计部门人员组成，有参合农民代表参加的县比例只有634%。合作医疗管理监督委员会也应该有参合农民的代表，但有约23%的试点县（市）合作医疗管理监督委员会中没有参合农民代表（见表4-35）。
在有效样本县中，192个县（市、区）采取“卫生行政部门指导经办机构制订方案，经办部门负责业务，财政部门负责监管，代理银行负责基金支付”的管
表4-35257个调查试点县（市）合作医疗管理委员会、监督委员会成员情况部门合作医疗管理委员会合作医疗管理监督委员会含左列成员的
县数（个）含左列成员的
县比例（%）含左列成员的
县数（个）含左列成员的
县比例（%）卫生部门成员243946财政部门成员239930农业部门成员232903130506民政部门成员237922发改部门成员159619审计部门成员20780522186食品药品监督部门成员109424扶贫部门成员113440纪检部门成员210817农工部部门成员48187参合农民代表163634200778
理模式，占总样本县数的828%，占有效样本的9505%；6个县（市、区）采取“卫生行政部门负责方案制订，经办机构负责业务管理，商业保险公司负责基金支付”的管理模式，占总样本县（市、区）数的26%，占有效样本的297%；另外还有两个县采取“卫生行政部门与商业保险公司共同制订方案，经办机构负责监管，商业保险公司负责费用审核和基金支付”的管理模式，2个县采取“卫生部门负责方案制订，城镇职工医疗保险管理中心负责基金管理”的管理模式。
县合作医疗管理经办机构大都设在县卫生局内，其负责人一般为分管合作医疗的卫生局副局长，工作人员也基本来自卫生部门，所以合作医疗管理经办机构与卫生部门关系密切。在有效样本县中，有248个县经办机构承担了收集、汇总、分析、上报合作医疗基金筹集和使用情况的职能，占992%；有241个县经办机构承担了定期公示基金筹集、使用情况的职能，占968%；有238个县经办机构承担了审核医药费用的职能，占956%；有235个县经办机构承担了监督定点医疗机构服务行为，占944%；有233个县经办机构承担了审定定点医疗机构的职能，占936%。
合作医疗监督委员会实际承担的工作有：检查监督合作医疗补偿及时到位情况及有无超范围、超标准补偿；监督检查合作医疗基金封闭运行、专款专用、收支平衡情况；检查监督合作医疗制度相关政策和规定的贯彻执行情况；监督检查合作医疗实施方案和工作计划的落实情况；检查监督合作医疗基金的落实情况；五保户和贫困人口参合补助资金落实情况；定期公示合作医疗基金收支、使用情况；受理群众举报、投诉；查处违规、犯规、贪污行为。
试点地区对合作医疗的宣传工作做得较深入。只有让农民清楚地了解制度内容，掌握制度规则，合作医疗制度才能够顺利运行。各地采取了一些有力的宣传措施，如发放“县长致干部群众的一封信”、“实施办法明白纸”，通过广播电视开播合作医疗专栏报道节目，在定点医疗机构及乡村公示合作医疗报销情况等。对5个试点县（市、区）1320户农户的调查中，在农户通过什么方式知道新型农村合作医疗制度的调查选项中，乡村干部的宣传在所有选项中占715％，广播、电视占156％，传单占107％，邻居占10％；其中，有1222户、占931％的参合农户是通过乡村干部的宣传知道新型农村合作医疗制度；203％的参合农户通过广播电视，139％的参合农户通过传单知道新型农村合作医疗制度。多数农民对新型农村合作医疗制度有所了解。在5个试点县（市、区）1320户农户的调查中，90%的农户了解新型农村合作医疗制度的相关内容或知道交费看病可以报销，88%的农户听说过但不清楚，只有12%的农户一点也不了解。但是，还有相当多的农民对新型合作医疗制度的具体规则不是很清楚。如在农户调查的有效样本中，364%的农户不知道报销情况要定期公布，187%的农户不知道外出期间的医药费能报销，459%的农户不知道不同级别医疗机构住院报销的起付线、报销比例和封顶线等。
农户调查的有效样本中，多数农民表示能够承受现有筹资标准（761%），但多数农民表示不能接受现有起付线（482%），不能接受现有补偿比例（457%）。多数农民在肯定经办机构管理工作的同时也提出了一些意见。如729%的农户认为报销时工作人员态度很好，253%的农户认为报销时工作人员态度一般，19%的农户认为很差；518%的农户回答报销情况定期公布，59%的农户回答不定期公布，59%的农户回答从不公布，364%的农户不知道报销情况是否定期公布；421%的农户回答医生看病时告知报销项目及药品，579%的农户回答医生看病时不告知报销项目及药品。评估组在入户调查中还了解到，有的地方农民必须给经办机构工作人员送礼才能顺利报销，有的地方经办机构工作人员与农民合伙篡改处方、报销单等。从总体上看试点地区在执行报销、定期公示制度以及对定点医疗机构实施监督方面，还有许多值得改进的地方。
