目前，我国高等教育现行体制导致普通高校精英教育比例较大，而应用型技术教育相对薄弱，技能型人才严重匮乏。实行完善“双线制”高等教育体制，加大职业教育的力度来加以谋划。实行“双线制”的教育体制改革不仅可以缓解我国教育深化困境，并且是推进我国职业教育发展的一条可行之路。“双线制”，指的是普通教育体制与职业教育体制这两条线。包括中等教育双线制和高等教育双线制。中等教育双线制，指普通中等教育体制与中等职业教育体制。高等教育双线制，指的是普通高等教育体制与高等职业教育体制。在资金方面，国家应把职业教育放在与普通教育同等的地位，纳入财政预算，财政支持作为宏观经济调控的重要杠杆，可以通过资金扶持、政策引导、税收激励等多种调节手段，有利于促进“双线制”高等教育体制的形成，实现和谐社会视野中高级技能型人才培养与发展的政策目标。
本部分主要从教育体制改革和财政支持的视角出发，论证提供财政支持的必要性与可行性，为我国职业教育发展的财政支持提供了一些政策建议。
一“双线制”高等教育体制的基本内涵
“双线制”的高等教育结构体系，是指我国高等教育结构由并行的两条线组成。一条线是普通高等教育体系；另一条是应用型与技术型高等教育体系。
实行“普通高等教育体系”和“职业教育体系”并行的“双线制”高等教育结构体系，大力发展职业教育，是为了适应产业结构升级、社会分工细化、提升劳动者素质以及实现终身教育的时代要求。其目标是改善现行高等教育体制过于侧重于发展普通高等教育的单一办学思路，逐步调整为职业教育与普通高等教育“彼此分离、均衡发展、同等提升、相互促进”的教育模式。
在“双线制”高等教育结构框架下，“职业教育体系”应允许设置职业教育本科、硕士，甚至是博士、博士后的培养层次，并可与“普通高等教育体系”在本科以上层次交叉，即职业教育大专可以升入普通高校读本科（学分也可以部分带入大学）、硕士研究生、博士研究生，而普通高校大专、本科亦可升入高等职业学校读本科、硕士研究生、博士研究生。
二 我国实施“双线制”高等教育体制的必要性
1调整高等教育结构体系，完善“双线制”，是解决我国高等教育问题之关键
当前，我国高等教育存在的核心问题是教育结构失衡，普通高校精英教育比例较大，应用型技术型高等教育比例偏小，而且应用型技术型高等教育又存在过度强调学科的倾向。在机制设计上，这些问题的根本解决，需要通过调整教育结构，完善“双线制”高等教育体制，加大职业教育的力度来加以谋划。
高等职业教育是培养面向基层生产、服务和管理第一线的高级实用型人才。双证书是实用型人才的知识、技能、能力和素质的体现和证明，特别是技术等级证书或职业资格证书是高等职业院校毕业生能够直接从事某种职业岗位的凭证。完善“双线制”，改变职业教育生被社会歧视的现状，国家必须在人事待遇上配套政策，给予职业教育毕业生与普通大学毕业生同等待遇。通过推行“双线制”，建设中国特色的职业教育体系，加大职业教育的力度，以完善我国人才培养的体系，满足社会对不同体系人才层次的需求。
2有助于缓解当前严峻的大学毕业生就业压力，推进就业空间布局的均衡发展
2000~2005年，我国普通高校毕业生的人数分别是107万人、115万人、145万人、212万人、280万人、338万人，2006年，全国普通高校毕业生总人数达413万人，比2005年增加75万人。2007年，全国普通高校毕业生将达到495万人，比2006年增加82万人。《95万大学生明年毕业，比今年增加82万人，六举措助推大学生就业》，2006年11月21日《人民日报》。在大学毕业生大量增加的同时，就业率却连年持续下滑，2001年、2002年全国高校毕业生的就业率均达到80%，2003年就业率降为75%、2004年降为73%、2005年降为72.6%。一增一减，这两组数字非常直观地说明，大学生就业形势目前很严峻，且在今后若干年内这种情况仍会持续。
普通大学毕业生就业困难的一个重要因素是缺乏职业技能，不能适应职业市场需要。而同时，我国技能人才特别是高技能人才又大量缺乏。这就导致我国职业院校毕业生的就业率就相对较高，一般都在90%以上，有相当一部分职业院校毕业生的就业率达到95%以上。因此，大力发展职业院校是我国社会发展的迫切需要，也是推动学生就业的重要手段。
同时，当前我国有大量大学毕业生滞留在大城市待业。通过“双线制”高等教育体制改革，建立一批地方大学，也能吸引这些人才前往执教，既可以有效发挥这些人才的作用，也有利于缓解就业压力。
3有利于缩小城乡经济社会发展的差距，实现城乡教育机会的均等化
目前，我国高等教育资源空间配置不合理，恶化了城乡教育资源的公平配置。城市上学成本高，致使农村的家境贫寒子女难以承担高额学费而被迫放弃。自20世纪90年代中期以来，我国的社会结构从分化逐渐趋向定型化：李强：《我国阶层结构趋于定型化》，《改革内参》2004年第33期。阶层与阶层之间开始分离，出现了“穷人区”和“富人区”；阶层内部产生自我认同；社会流动常规化，社会身份凝固化。在体制急遽变迁过程中，社会流动的重要起因转为教育因素。北京某高校2003级不同家庭子女429名学生高考录取分数的局部调查结果，低阶层家庭子女的平均录取分数普遍高于高阶层的子女，平均分从高到低依次为：
农民、下岗人员、个体经营者、工人、职员、中高层管理人员和技术人员，与他们的社会地位大致相反。数据来源于刘溜：《关注教育不公平现象：家庭背景影响教育机会》，《中国新闻周刊》2005年2月。教育中的“文化再生产”机制，不仅造成了农村孩子低社会地位的再生产，而且造成我国城乡二元结构更隐蔽的文化因素。
这样的城乡裂痕扩大下去，将会造成累积性的群体性对立。二十多年的改革开放，我国逐渐形成了一个精英等级化的教育体系，城乡差距非但未能有效缩小反而日趋扩大。这种逐级升学考试和重点非重点学校学生的选拔归类，教育精英化的发展方向，对于农村地区、贫困地区以及城市贫困家庭的子女产生了不利影响。以北京大学为例。2002年，北大在重庆市录取新生76名，其中理科最低分672分、文科最低分595分，而在北京市实际录取的404人中，其理科622分、文科577分。高考招生的地区歧视，给人以这样的困惑：个人的前途很大程度上并不完全取决于个人奋斗，而是户口在什么地方。这种差别对待凸显了中国地区之间的制度性壁垒和以邻为壑的省籍意识。
通过实施“双线制”高等教育体制，推广应用型高素质人才的培养模式，提升广大农村人群的人力资源发展水平。这对于缓解城乡经济社会发展的差距，实现城乡教育机会的均等化，具有不可忽视的重要作用。
4“双线制”高等教育体制在国内外都有成功的经验可供借鉴
在国外，日本有短期大学，美国有社区大学，韩国的公立学校教师和校长流动制。尤其是美国的社区大学，它在美国整个高等教育系统中具有举足轻重的地位。在美国的大学生当中，大约每三个人就有一个是社区学院的学生，可以说社区学校在美国高等教育的民主化、大众化的过程中扮演着重要的角色。同时，如前文所述，我国一些经济实力较好的地区，也开始在县市办一些大学，民办大学体系也逐步向县市延伸。这些因素都为在县市办大学提供了许多可资借鉴的参照系统与成功经验。
三 公共财政支持“双线制”高等
教育体制的路径选择“双线制”高等教育体制作为我国教育管理模式改革的重要探索方向，自然并非是某一级政府或用人企业自身的事情，而具有诸多公共产品的色彩，体现出全社会普遍受益的特点。因此，理所当然地需要纳入公共财政的重点支持领域来加以考察。同时，作为正在向市场化进程转型的中国公共财政体系，其作为各利益群体的平衡者，也有责任通过掌控的财政资源，在不违背基本的机会平等的原则下，给予社会弱势群体以补偿，以充分体现现代公共财政制度所彰显的公平与正义的理想和追求。概括起来，公共财政支持“双线制”高等教育体制的具体思路，主要包括以下几个方面：
1建立高等教育双线制下的高等职业教育与普通高等教育适度分立的教育部门预算体系
按照我国现行财政预算管理模式，职业教育与技能培训的政府资金投入，大体上包含于如下序列的部门预算之中：各级教育部门的高等和中等职业教育经费、各级发展和改革委员会拥有的职技培训基本建设资金的二次预算分配、税务系统以税收优惠形式体现的促进职业教育发展的税式支出预算、民政部门用于民间组织技能型人才培训的支出等。显然，这种政府预算资金的配置模式，较之“双线制”高等教育体制对财政资金支持的要求，仍旧是相距甚远的。
更加重要的是，这种职业教育预算资金投入分散配置、“多龙治水”的格局，导致现行技能型人才培养的资金投入难免带有较强的政出多门的色彩。因此，有必要结合推进中的政府收支分类改革，按照“双线制”高等教育体制对职业教育与高等教育并重的宗旨与原则，建立以政府财政部门为主导、以教育系统部门预算为基础、重新划分技能型人才教育与培训投入的收支分类基础，逐步推行跨越部门边界的高等职业教育与普通高等教育资金投入渠道相对分立的“跨部门预算制度”。同时，通过“阳光财政”的建设，定期向社会公告高等职业教育投入的资金使用绩效情况，避免财政部门资金投入中的“寻租”行为。
2调整财政教育支出结构，凸现优先扶持职业教育与培训发展的财政政策导向
公共财政体系对“双线制”高等教育体制的支持，首先体现在财政支出中用于教育投入的总体规模。而长期以来，我国财政支出对教育的投资严重不足。根据有关研究，在英、美、日、印度等38个人口超过1000万的国家中，其政府教育投入与人均GDP之间的相关性影响表现为：当人均GDP达到300美元时，教育经费所占比重不应低于329%；当人均GDP达到800美元~1000美元时，教育经费所占比重的下限为4.06%~4.24%。然而，我国财政性教育支出占国内生产总值的比重一直呈现缓慢增长的态势，甚至在个别年份还呈现下降趋势（例如2003年全国财政性教育支出较2002年下降了0.04%）。全国教育经费执行情况统计公告（1994~2004）。与之相较，许多市场经济国家的公共财政教育投入比重，远高于我国。例如，美国1997年即为5.39%,巴西1998年为4.63%，马来西亚1998年为4.49%，泰国1998年为4.27%。公共财政教育投入总量偏低的现实，从总体上约束了公共支出体系中可能用于职业教育与技能培训的财力支持。
然而在有限的财政性教育资金投入中，普通高等教育又占据了绝大部分的份额，对于职业技能教育的投入严重不足。近年来，高等教育进一步扩招后，职业教育的生均预算内教育经费投入进一步下降，难以保证教育质量。因此，在继续加大财政教育资金投入力度的同时，还需要进一步调整财政教育支出的内部结构，进一步向高等职业教育倾斜。
在政府财政资源配置的互动竞争过程中，长期以来，普通高等学校主导了中国高等教育的主流话语权，其所争取到的政府资金资助项目计划“名目繁多”，但使用效果如何，却往往无人问津。而高等职业教育，由于其毕业生往往受到种种不公平的歧视待遇，对于财政资金的影响力相对较低，加之近年来大学合并的浪潮不恰当地归并了一些本来颇具特色的职业技术院校，将本来就不多的配置给高等职业教育的财政资金，进一步以“武林剑派合并”的形式，向全日制普通高等教育转移。
因此，尝试建立高等职业教育与普通高等教育之间资金使用绩效的均衡比较与激励竞争机制，似乎是实现我国高等教育财政资金分配均等化的一种可行选择。这种竞争机制的核心理念是，通过建立教育资金不同投向的绩效评价与比较机制，明确单位财政资金投向普通高等教育还是投向高等职业教育，更具有边际社会效益。即使由于中国公共预算阳光化改革进程的局限，这种绩效评价与比较机制的实证检验结果所必需的基础数据还难以通过公开途径加以获得。但仍旧有理由相信，至少在现时的中国，进一步加大高等职业教育的财政投入，至少较之近年来盲目扩大普通高等教育而形成的财政直接负担与政府隐性债务，其效率仍要高得多。
3规范政府间财政管理体制，加大中央对市县级财政职业教育专项转移支付规模
“双线制”高等教育体制作为我国高等教育空间配置格局的重要调整，虽然其着力点在于“大学前移”和“市县办大学”，但这绝非是市县政府自身的事情。这种教育空间布局调整所需要的巨大财政投入，也不是目前地方财政实力所能够承担（即使是经济较为发达的地区）。因此，“双线制”高等教育体制改革，自然需要加大中央财政对市县级政府职业教育专项财政转移支付规模。同时，近年来，我国各级政府对下级政府的财政资金投入，往往要求下级政府提供相应的配套资金，这使得本就捉襟见肘的县乡财政更加难以为继。因此，在中央财政对市县政府职业教育专项转移支付制度设计上，应该吸取上述历史教训，不必强求地方政府一定要提供必要的资金。但可以通过地方投入中央加倍配套激励的模式，鼓励地方政府在可能的范围内，加大本级政府对于高等职业教育的投入。
近年来，我国各级财政连续多年均产生大幅度的预算超收，这些超收资金的分配与使用，也往往容易形成某种“监管真空”的“三不管”地带。
通过将这些超收形成的“额外财”专项用于在市县级政府层面上，作为兴办高等职业院校的资金来源，既能够有效地实现专项预算资金使用的监管，又能够满足“双线制”高等教育体制的发展需要，也可以有效地推进社会主义新农村的建设。可以说，这是一种“一石多鸟”的解决方案。
4完善相应税收激励措施，鼓励社会力量对高等职业教育的捐资助学行为
在现代政府治理中，单纯依靠政府公共部门自身的力量，是难以建立一个良好有序、和谐互动的社会治理结构的。在政府治理模式中，增加公共管理的透明度，逐步实现政府与民间的共同治理，已成为世界性的发展潮流。因此，在“双线制”高等教育体制改革问题上，适度的社会力量参与，来构建一个和谐互动的政府与民间的合作伙伴关系，应该是我国人才发展战略的一个重要时代议题。
在这方面，我们可以借鉴市场经济国家“产学合作一体化”的思路。例如，在德国，政府出面干预，使产学合作制度化，使学校和企业相互支援、共同受益，已积累了相当成功的经验。一方面，企业依据给予学校的财力支援比例分享教育成果；另一方面，学校培养企业所需人才，以接受企业的资金援助。同时，德国政府设立“产业合作委员会”，对企业和学校双方进行监督，对与学校合作的企业给予一定的财政补偿。对不依靠大学培养人才的企业则增加其一定的税金，并公布因教育水平低而不能满足企业需求的学校名单，减少或停止其财政支持，以此促进产学之间的互动合作。
在具体操作层面上，可以从以下三个思路来加以谋划：第一，建立企业自主兴办高等职业院校支出投入的税前加倍扣除制度。也就是说，企业作为投资主体创办高等职业培训院校的投入，不仅可以如数在缴纳企业所得税前全额扣除，还可以按照一定的比例加倍扣除，从而鼓励企业加大职业技术培训的力度。第二，完善企业、社会团体和个人对高等职业院校和职业技能培训机构捐赠支出的免税制度。这一制度包括两方面的含义。首先，企业和个人对职业技能培训机构的捐赠，不受现行税制捐赠支出税前扣除比例的限制，可以全额扣除。其次，就取得捐赠收入的职业技能培训机构而言，这部分收入也不作为一般经营性收入，同样享受免税待遇。第三，对于实行“产学合作”且具一定规模、成绩突出的企业，经有关部门审核，可以比照校办企业的有关税收优惠政策，予以适当鼓励与扶持。
