人才作为一种重要的资源在知识经济时代所起的作用越来越大。虽然我国有着丰富的人力资源，但人力资源并不等于人才。我国现阶段人才和人才机制现状不容乐观，这主要表现为：人力资源丰富，但人才资源匮乏；人才结构不合理；人才培养机制存在弊端；人才浪费和人才高消费问题存在；缺乏有效的人才竞争机制；分配和激励机制并不健全；缺乏统一开放的人才市场；人才流失现象严重；等等。造成这些问题的原因一方面在与市场机制不完善；另一方面在于宏观调控不到位。而我国现有的关于人才方面的法律法规体系已经不能适应社会主义市场经济的需要，不能为人才的培养、吸引、使用和流动提供充分有效的法律保障和政策支持。因此，有必要积极推进和完善我国的人才政策法规体系，特别是应当尽快进行“人才促进法”的立法。从而尽快建立起以“人才促进法”为核心的人才法律体系制度，从根本上解决我国人才机制的弊端，以适应市场经济发展和体制改革的要求，顺应经济全球化与人才流动的趋势。“人才促进法”应当将平等原则、竞争原则和合理流动原则作为其基本原则，以人才的培养机制、人才的使用机制、人才的激励机制、人才的流动机制和宏观调控机制为其基本框架和主要制度。
一 我国人才和人才机制现状中存在的问题
（一）人才的概念关于人才的含义，可以从不同的角度做出不同的解释。一般来说，人才就是指能在认识世界和改造世界的过程中发挥积极作用，能有益于生产力的发展和社会进步的人。对于国家来说，人才的内涵和外延是随着社会的发展和时代的进步而不断加以调整的。在当今建设社会主义市场经济的历史新时期，“只要具有一定的知识或技能，能够进行创造性劳动，为推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设，在建设中国特色社会主义伟大事业中做出积极贡献，都是党和国家需要的人才。”《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，2003年12月26日。这是党和政府提出的不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份的人才观，在这种全新的人才观的指导下，对于人才的选拔和使用，不再是过去“学历至上”的片面认识和陈腐做法，而是坚持德才兼备原则，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准。从这样人才观不难看出，人才并不完全等同于人力资源，人才只是人力资源的重要组成部分，并非所有的人力资源都可以被称为人才。
（二）我国人才和人才机制现状中存在的问题
1人力资源丰富，但人才资源匮乏
我国是一个人口大国，拥有总量是世界第一位的人力资源。然而，我国人口整体素质偏低，2000年我国从业人口中，具有高中及其以上学历的比例为18%，具有大专及其以上学历的比例仅为5%，而1998年OECD国家对应指标的平均值为80%和26%。1998年我国从事科研的人数，每万名劳动力中仅为8.4人，而同期，日本为80人，美国为74人。瑞士洛桑国际管理开发学院2003年《国际竞争力年度报告》显示，中国的科技竞争力在51个国家中排名第32位，处于中等偏下水平。因此，我国人力资源总量虽然大，但是受制于人才素质、科技投入和科技发展环境等因素，我国的人才资源是没有优势的。与发达国家相比，与我国经济社会快速发展的需要相比，人才资源不足仍然是制约我国经济社会发展的重要因素。
2人才结构不合理
（1）人才的地区分布不尽合理。东部地区由于经济优势和政策优势，吸引了大量的人才；而中西部地区由于经济落后，发展较为缓慢，竞争力较差，难以吸引和留住人才。“孔雀东南飞”的现象制约了中西部地区的经济和社会发展。
（2）人才的部门分布不能满足客观需要。从人才在党政机关、事业单位和企业的分布来看，我国企业中人才的数量和质量都不能满足需要。企业是现代经济发展的主导力量，是我国提高自主创新能力的主要推动者。因此，要增强企业的吸引力，制定政策引导人才到企业中去。
（3）技术性人才和高级专业性人才缺乏。总的来说，我国初级人才数量较多，相对市场需求较为富余；但技术型人才和高层次、复合型人才严重匮乏。“多年来，国家逐步加大了对义务教育、学历教育的资金和教学设施的投入，但是对企业技术工人的职业教育培训投入却很少，对就业人员的从业标准、技能要求等也没有强制性的法律法规及政策性的规定，势必导致技术工人队伍整体素质的下降”。周峰：《构建和谐社会我们需要什么样的人才政策》，《中国人才》2005年第7期，第10页。这使得我国的制造业发展面临着技术型人才不足的困难。高级科技人才、高级企业经营人才和高素质的政府公务员的短缺状况同样也难以适应日益变化的时代需求。特别是我国加大了产业结构调整的力度后，现有的人才结构不能适应产业结构调整的需要，金融、信息、国际贸易、高新技术等方面的专业性人才和复合型人才严重短缺。
3人才培养机制存在弊端
知识经济时代是知识迅速增长和膨胀的时代，给人才的培养提出了新的挑战。只有重视人才综合素质的全面提高和建立不断学习的意识，才能适应时代对于人才的要求。我国传统的教育体制在培养人才的机制上存在很多的弊端：注重应试教育，忽视素质教育；注重学校教育，忽视职业培训和终身教育。所谓的开展“素质教育”在很多地方只是停留在口头上。在职业教育上，国家的财政投入不足，地方财政的资金配套不到位，现有的职业教育机构素质不高、人才缺乏。对于职业教育的忽视，导致我国培养的人才结构较为单一，缺乏技工类人才，难以适应市场经济对于人才的不同需求。
4人才浪费和人才高消费问题存在
在传统的用人机制中，人才浪费主要体现在人才固定在一个单位或者一个岗位上，不能按照社会的需求流动到最能发挥其才能和效益最高的地方。如今，随着市场经济的发展，过于死板的用人机制已经松动，人才流动越来越频繁，人才的使用效率也越来越高。但随之而来的是人才的高消费问题。由于连年的扩招，新增就业岗位有限，出现高校毕业生供过于求的现象，部分用人单位利用其相对于求职者的优势地位，在用人上盲目追求高学历。这导致一些毕业生不能在岗位上充分发挥自己的才能。人才高消费不仅造成了新的人才浪费，也侵占了低端知识和技能的劳动力就业空间，扰乱了人才市场和劳动力市场的正常发展。
5缺乏有效的人才竞争机制
竞争是最好的人才选拔和人才开发的机制。只有通过竞争，才能建立“能者上、庸者下”的人才选拔和使用机制。使人才的价值得到体现，从而使人才资源达到优化的配置。近年来，我国在政策导向上鼓励建立公开、公正和公平的人才竞争机制。比如：在公务员录用上，普遍实行了公开招考的方式；在领导干部选拔上，实行公开招聘制度。这改变了过去依靠“分配”的缺乏竞争的人才录用机制，有利于选拔到更加优秀的人才进入国家公务员队伍，取得了较好的实践效果。然而，在其他许多领域，对于人才选拔中的竞争机制还很不完善。在人才的使用中，受传统用人方式的影响，受落后的职称评定方式和职务任命方式的制约，竞争机制还没有完全建立起来，不利于优秀人才脱颖而出。
6分配和激励机制并不健全
长期以来，受计划经济体制下的“平均主义”观念的影响，吃“大锅饭”的做法盛行，甚至有人认为“干好干坏一个样，干多干少一个样”，我国在人才的使用上缺乏一套有效的人才分配和激励机制。在提出建设社会主义市场经济体制以后，这种旧的分配体制和分配观念虽然被打破，但是仍然残存在我国的许多领域，特别是在事业单位和国有企业。比如：在国有企业中，高层管理者的正常收入远低于同等规模和效益的民营企业和外资企业的高层管理人员收入，企业的发展和高层管理者的收入之间没有直接的关系；对于科技人员的成果和贡献，也没有用合理的收入和奖励来体现。这既阻碍了人才积极性的发挥，使他们缺乏创新的动力，造成了人才资源的浪费，也是导致“灰色收入”和腐败出现的原因之一。因此，对现有的分配机制和激励机制加以改革，建立明确的与其绩效挂钩的收入分配和激励制度显得尤为必要。
7缺乏统一开放的人才市场
由于我国缺乏统一开放的人才市场，人才没有得到合理的配置。一方面使得我国企业中优秀人才短缺现象较为突出；而另一方面科研机构、高等学校仍然积压着大量的人才。尽可能地避免不必要的人才浪费，从而实现人才资源的合理配置，就需要借助于市场机制的优势，使其成为人才配置的主要手段。实现人才资源由市场配置的目标的前提是需要一个有利于人才自由流动的外部环境。外部环境可以分为硬件和软件两个方面。硬件就是指要有统一、开放的人才中介市场。软件就是指要有一套服务于人才的制度体系，在户口、档案、编制等制度安排上，打破人才流动的制度性障碍。但我国现在的人才中介市场服务质量和经营水平不高，市场化程度低，普通劳动力市场和人才市场的分割管理，高层次管理人才和高新技术人才进入市场的较少，这些因素在客观上影响了人才资源的优化配置。同时，对户口、档案等制约性制度的改革并未从根本上使其有所松动。
8人才流失现象严重
随着世界经济一体化趋势的日益加强，人才在全球范围内流动已经成为了一股不可阻挡的潮流。我国自从改革开放以来，人才在国内外的流动越来越频繁。人才流失问题引起了人们的关注，这里的“人才流失”是指我国的人才流往国外。发达国家优越的生活条件、有良好竞争机制的工作环境以及良好的科研环境等成为吸引我国人才向外流动的主要因素。我国如今人才流失严重，在某些领域已经造成了现实的危害。“有关调查表明，中国1052个高新研究项目的部分核心人才——项目负责人已经出国，其中硕士以上学历的超过流失总人数的一半。中科院物理所近几年人员由700多人减少到400多人，大多流向美国”。
二 对我国人才和人才机制现状的原因分析
（一）造成我国人才现状和人才机制现状的内在原因如上所述，我国的人才和人才机制现状不利于我国的经济社会发展。因此，要改变现有的人才培养、使用和流动的机制，从而提高人才素质，改变人才机构，促进人才的合理使用。这就有必要首先分析造成今天这种人才现状的内在原因，从而为提出解决方案准备必要的前提。可以概括为以下两个方面。
1市场机制不完善
人才为一种资源，是可以通过市场机制进行配置的。然而，我国对人才资源进行合理配置的市场机制不尽完善，是造成人才和人才机制现状的首要原因。我国是从计划经济向市场经济过渡的国家。在市场经济条件下，“人才”资源应该在市场调控下合理流动，才能实现优化配置。在二十多年来的改革过程中，我们把更多的精力放在了建立企业的市场主体地位、建立物质资料的市场调控机制，而较少关注对人才通过市场机制进行调控。市场经济是对人、财、物统一在市场配置下的合理流动的经济，对人才进行配置理应是在市场经济的内在要求。由于缺乏人才资源市场配置的机制，市场对人才的需求，不能快速、有效地转化为市场信号，进而指导人才的培养和流动。比如，虽然我们早已发现技工类人才缺乏，但由于现存的人才培养机制并不是按照市场信号的指导运作的，人才培养机构就无法对这一市场信号做出适当的反应。一方面大学连年扩招，毕业生大量涌入社会，就业困难；一方面，培养技工人才的职业教育发展缓慢，质量不高，技工人才的缺乏越来越严重，影响了我国制造业的发展。再比如，在事业单位中有大量的人才无法充分发挥自己的才能，而民营企业又因缺乏人才而难以大有作为，人才无法顺利地进行流动。这些矛盾的存在正是市场失灵的反映。因此，完善市场机制，建立由市场对人才进行合理配置的有效途径，是迫切需要解决的问题。
2宏观调控不到位
但人才毕竟又有着其不同于其他资源的特征。资金和物质资料是没有生命的，不可能在市场机制的作用下做出自主的选择，也无法自主地向最能发挥其经济效益的地方流动。而人才有着自己独立的价值选择、兴趣爱好。在职业选择的多项标准中，中国人大多把个人发展前途、经济收入、兴趣与专长发挥作为选择工作时的标准。个人的选择改变了市场机制发挥作用的范围和程度，也导致了市场机制在人才资源的优化配置中发挥的作用是有限的，因此，要达到对于人才资源的最优化配置，单纯依靠市场的作用是行不通的，要通过加强国家的宏观调控、充分发挥法律和政策的作用来实现。
目前，我国对于人才的宏观调控政策是不到位的，缺乏统一的政策引导人才在各地区、各行业合理的流动，导致了一系列的问题。如各地从本地利益出发，分别出台自己的人才政策，因而政策之间存在差异性，不仅难以消除人才流动的体制性障碍，而且容易使人才流向相比较而言待遇较好的东部地区，加剧了我国人才地区分布的不合理性。由于我国现行的社会保险政策的差异性，也给人才的流动带来了非市场因素的影响，影响了人才的合理流动。我国人才资源的大量外流，也是和我国对人才资源缺乏有效的宏观调控政策有关的，对留学人员缺乏适当的约束机制、缺乏良好的科研环境、科研投入过少等宏观调控上的缺陷，许多留学人员为了得到更好的生活条件或者工作条件，选择留在国外。由此不难发现，单纯依靠市场配置是无法达到人才资源的最优化配置，我们必须加强宏观调控措施，弥补市场的缺陷。由于人才资源的特殊性，对人才资源的宏观调控是比较复杂的，要研究对人才资源进行宏观调控的政策和策略，使人才的培养、使用和流动全过程能取得最大化的经济效益和社会效益。
（二）改革现阶段人才机制的时代背景和现实意义
1改革现阶段人才机制，是市场经济发展和体制改革的要求
我国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济。市场经济需要人、财、物在市场配置的基础上自由流动，以达到最佳的使用效果。我国在建立社会主义市场经济的道路上已经取得了巨大的成效。但是我们应该注意到，在政治、经济体制改革过程中，人们对于如何确立人的市场主体地位、充分发挥人的作用，并没有给予充分的重视。人才作为市场中的重要资源，由于制度上的障碍、市场失灵和政府失灵，还不能达到优化配置的目标。近几年是我国体制改革上的重要阶段，我国在农村综合改革、国有企业改制、金融体制改革等关系全局的重大体制改革中要取得新的进展。在这些改革的过程中，都涉及一个共性的问题，即如何在制度安排上能充分发挥人才的作用、建立与社会主义市场经济相适应的人才机制。我国市场经济的深入发展和体制改革，需要在人才方面作出合适的制度安排，否则，会影响和削弱改革的效果。
同时，随着资源和环境的问题日益突出，我国政府提出要转变经济增长方式，从粗放型的经济增长方式转向集约型的经济增长方式。集约型的经济增长方式需要充分发挥人才的作用。我们应该把丰富的人力资源优势转化为丰富的人才资源优势，这样才能应对转变经济增长方式的需要和抵消廉价劳动力优势丧失的负面影响。
2改革现阶段人才机制，是经济全球化与人才流动趋势的内在要求
随着经济全球化的发展，人才全球化流动的趋势进一步增强。在国际上，许多国家都很重视对于人才竞争和引进。人才竞争的途径也日趋多样化，包括移民制度、留学教育和跨国公司等。如今，几乎所有的发达国家都设立了技术移民制度。美国是通过移民政策吸引其他国家人才最多的国家。1995年，美国科学与工程领域1200万名科技劳动力中，72％来自发展中国家。宋为国、杜谦、高昌林：《科技人才的国际竞争与我们的对策》，《求是》2003年第24期，第48页。世界上接收留学生最多的国家是美国，1992年留美学生人数达438600余人，占世界留学生总数的1/3。中国出国留学生总数（1992年）已经达到13万人，成为世界第一大留学生派出国。
我国加入世贸组织的过渡期即将基本结束，人、财、物在世界范围内的流动将更加频繁，我国面临的人才问题将更加突出。因此，我们要充分利用国内国外两个市场、两种资源，不仅包括商品、资金、原材料市场和资源，也包括人才市场和人才资源。随着经济和科技的发展，特别是互联网技术的广泛应用，人才的使用方式也发生了很大变化，使用人才不一定要占有人才的客观现实，要求我们采用更加灵活的人才使用方式，这对于我们的改革和发展具有重要的意义。
3改革现阶段人才机制，是知识经济时代的必然要求
知识经济是以知识和信息的生产、分配、转让和消费为基础，以创造性的人力资源为依托，以高新技术产业的发展为载体的经济形态。与传统工业经济不同，知识经济不是单纯依靠能源、原材料和资本作为发展的基础，而是把知识作为最重要的生产要素。人才是知识的生产者、传播者和使用者，在知识经济的时代，人才成为推动社会发展和进步的根本性力量。现代社会，国与国的竞争，企业与企业的竞争，其关键就是对人才的竞争。能否有效地培养人才和使用人才，关系到国家的前途和命运与企业的兴衰存亡。在过去的二十多年，我国丰富的人力资源优势——低廉的劳动力成本成为吸引外资和参加国际竞争的重要优势，为我国的改革开放事业和经济发展作出了重要贡献。随着时间的推移，我国廉价劳动力的优势最终会消失，要想在世界竞争中立于不败之地，就必须大力培养在知识经济时代下有很强学习能力、创新能力、过硬心理素质的人才。知识经济时代中的知识老化的速度和知识更新的速度越来越快，如果不能保持终身学习，注重职业培训，那么，我国的人才素质就难以跟上世界科技发展的速度。因此，要求我们必须改变旧的人才培养机制，适应知识经济时代的需要，为我国社会主义建设培养更多的适应不同岗位需要的人才。
三 完善我国的人才政策法规体系
如前所述，改变现有的人才培养、使用和流动的机制，就必须改革市场机制，并增强政府宏观调控功能，这就需要对现阶段的政策法规体系进行适当的变革和完善。
（一）人才政策法规体系的内涵
我国的人才政策法规体系，既包括法律，也包括党和政府制定的政策，是一个有机的综合的体系。我国的人才政策法规体系是指调整我国人才的培养关系、使用关系和流动关系等内容的法律法规和政策的总称。
1我国的人才政策
人才政策是党和政府制订关于人才工作政策的总称。人才政策在形式上是多样的，既包括人才工作的指导性文件，也包括对某些环节进行调整的具体政策性文件；在内容上也非常丰富，涉及人才的培养、使用和流动等环节。如2002年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《2002~2005年全国人才队伍建设规划纲要》；2003年12月中共中央和国务院发出了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》等文件，这些都是我国人才工作的指导性文件。还有对某具体环节进行调整的政策性文件，如《上海市医学领军人才培养实施办法》、《上海市重点领域人才开发目录》、《北京市人事局关于进一步规范和维护人才市场秩序的通知》等。人才政策的制订主体是很广泛的，“人才政策既有党中央及其组织、宣传、统战等部门制定的人才政策，也有国务院及其人事、劳动、教育、科技等有关部门制定的人才政策，有党中央与国务院及其相关部门联合出台的政策，还有各级党委和政府制定的人才政策”。丁向阳：《我国人才政策法规体系研究》，《中国人才》2003年第10期，第47页。
不应忽视的是，现阶段的一些政策对人才的优化配置产生了积极的效果。如：厦门市接收应届博士、硕士毕业生，在接收方式、编制、入户、家属子女户口办理等各方面都给予优惠；成都市对于符合条件的人才直接办理常住户口。“甘肃省人才政策实施情况及其评估”课题组：《关于近年来我国各省市区人才政策的比较研究》，《甘肃理论学刊》2003年第4期，第106页。现阶段，人才的“回流”趋势也初见端倪。国家出台了一些优惠政策，吸引人才从国外回流，回流人才的数量越来越多。可以想象，经过一段时期后，必然出现的趋势是人才向外“拉”的力量和向国内“牵”的力量将会趋于平衡，这时，人才的国内外流动就会更加趋于理性，人才资源将能得到合理的配置。
2我国的人才法律法规
我国现有大量的关于人才方面的法律法规。除了由全国人大及其常委会制定的法律如公务员法、教师法、高等教育法等以外，我国国务院制定了一些关于人事管理的行政法规，如《中国人民解放军文职人员条例》、《国家科学技术奖励条例》等。人事部和国务院其他部门是制订人才方面规范性文件的重要立法主体，根据统计，人事部颁布的关于人事管理的规范性文件达到1000件，其中很多属于法律的范畴，如《人才市场管理规定》、《预防医学专业高级专业技术资格标准条件（试行）》、《人事部注册核安全工程师执业资格制度暂行规定》等。另外，各地方人大和地方政府还制定了大量的人才管理方面的地方性法规和规章。这些规范性文件是我国人才管理的法律依据，形成了一个包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等层次繁多、内容庞大的人才法律法规体系。
（二）我国人才政策法规体系存在的问题
从我国的人才和人才机制现状可以看出，现有的政策法规体系既不能适应社会主义市场经济的需要，也不能为人才的培养、吸引、使用和流动提供充分有效的法律保障和政策支持。分析其原因，主要包括三个方面：
首先，制订政策法规的主体较多，“法出多门”的现象比较严重。其中：既包括党的组织部门，也包括政府及其部门；既有中央政府，也有地方政府。由于缺乏统一的人才立法的指导，各地、各部门往往从自身利益或者管理的方便出发，制订相应的政策法规。这种政策法规的出台，容易导致不同部门、区域人才管理制度的差异，不利于统一开放的人才市场形成，也不利于人才在市场调节下的主体地位确立。因此，由于缺乏一部具有统领地位的法律指引，现有政策法规的制订主体分散，造成了我国人才政策法规体系中的主要问题。
其次，政策性文件不能及时地上升为法律。政策和法律是两种不同的社会现象，两者虽然在经济基础、指导思想和社会目的等根本方面是一致的，但两者也有明显的差别。两者在意志属性、规范形式、实施方式、调整范围和稳定程度上是不同的。张文显：《法理学》，法律出版社,1997，第424页。我国现有关于人才的政策法规体系中，政策性文件过多，没有及时上升为法律，这不利于建立统一开放的人才市场，不利于形成良好的人才机制。
再次，有些政策法规由于时代和环境的变化，不能适应社会主义市场经济的要求，阻碍了人才的合理流动，显现出滞后性。
（三）完善政策法规体系的方式
完善政策法规体系应该建立以“人才促进法”为核心的人才法律体系。我国的人才政策法规体系指导和约束人才的培养、使用、流动的全过程，是我国人才制度的依据，在人才管理的过程中发挥着重要的作用。人才政策法规体系是否能适应建设社会主义市场经济的要求，决定着我国人才管理和人才制度实施效果的好坏，关系到人才在市场调节下优化配置目标能否实现。因此，必须解决现有政策法规体系中存在的问题，完善我国的人才政策法规体系。建立“人才促进法”：是完善我国人才法规政策体系的必然途径和内在要求；可以为我国人才工作提供法律的引导和有利于解决人才政策法规体系中存在的问题；可以为分散的人才管理主体提供统一的法律指导，避免因政出多门导致的政策法规的差异；可以及时把行之有效的政策上升为法律，从而在全国范围内更好地发挥作用；可以为法律的清理和整理工作提供鉴别标准，从而有利于修改已经不适应市场经济发展要求的人才政策法规。
建立“人才促进法”，完善人才政策法规体系，有利于从根本上解决我国人才机制的弊端。我国要实现经济和社会的快速健康发展，就必须改变人才和人才机制现状，实现人才的培养、使用和流动全过程取得最大的经济和社会效益。如前文所述，造成我国人才和人才机制现状的内在原因主要是市场机制和宏观调控的不完善。因此，必须确立人才在市场中的主体地位，建立统一开放的人才市场，并结合人才资源的特殊性，研究和改善对人才资源进行宏观调控的策略和措施。要完善人才资源的市场机制和宏观调控措施，必须从立法的高度，建立统一的指导思想、原则和法律框架，为我们清除“非市场”因素的障碍和制定宏观调控的措施提供法律的依据。因此，有必要制定“人才促进法”，通过法律手段建立政府宏观调控的、由市场对人才资源进行合理配置的机制，改善我国人才和人才机制的现状。
四 “人才促进法”的基本原则和框架
在探讨如何进行“人才促进法”立法时，应首先明晰其基本原则，这是“人才促进法”的实施起点和指导依据。同时应当考虑其基本制度的构建，以期使“人才促进法”的实效得以更好发挥。
（一）“人才促进法”的基本原则
1平等原则
平等应该成为“人才促进法”的核心价值追求。这不仅符合宪法和法律的要求，也是优化配置人才资源的需要。平等原则贯穿于人才培养、使用和流动的全过程，既要体现形式的平等，也要体现实质的平等。平等包括两个方面：劳动者之间的平等；劳动者和用人单位的平等。劳动者之间的平等，体现为对人才的培养、使用和流动的全过程中对所有人给予同等的对待。劳动者和用人单位的平等，体现为人才和用人单位之间平等的地位，保障人才在人才市场中的主体地位免受用人单位的不正当的限制和阻碍。
平等原则适用到具体的制度中，体现为以下一些方面。首先，在人才的培养上。人的受教育权应当受到平等的保护，如改革现在的高考政策，在全国大部分省份实施统一的高考命题和分数线，并适当对落后地区适用较低的分数线。其次，在人才的使用上。给人才以平等的竞争机会，使优秀人才能够脱颖而出。再次，在人才的流动上。打破以往单位“卡”住人才的优势地位，实现劳动者和用人单位的平等，使人才能顺利和合理流动。最后，切实保障个人在劳动方面的平等权。我国已经在这一方面取得了一定的成果，如北京市工商行政管理局、北京市人事局于2002年5月8号联合发布了《关于加强人才招聘广告管理的通知》，通知指出，发布招聘广告不得有民族宗教歧视，不得对妇女性别歧视，不得要求应聘人员以财产证件作抵押等内容。但是，由于诸多不利因素的存在，如传统人才选拔、使用体制中的障碍，劳动者相对于用人单位的弱势地位，政策法规的不完善等因素，真正实现“平等”还有很多工作要做。
2竞争原则
竞争机制是市场经济发挥作用的重要机制之一。没有竞争或者竞争不充分，人在社会中自我发展的动力就会减弱，人才也不会脱颖而出，难以达到人才资源在市场中的最佳配置。竞争原则应当成为“人才促进法”的基本原则，在人才的选拔、使用、考核、流动等各个方面和环节都要得到充分的体现。这里的竞争，指的是在程序上和实体上做到公平、公开和公正的竞争。
竞争是在市场经济条件下充分的竞争、完全的竞争，要达到这种状态，就必须改变现有的部门分割的人才占有和使用方式、黏滞的人才流动机制、落后的人才评价和激励机制，并打破层层关系网的束缚，实行真正的彻底人才人事制度改革。现在，在推进竞争机制方面，已经实行了一些有益的探索和实践，比如，现在推行的公开招考、公开选拔和竞争上岗等制度都是竞争原则的具体体现。我们要把竞争的原则贯彻于人才的培养、使用和流动全过程，就必须从我国的实际国情出发，制定相应的改革政策。人才制度的改革，既要大刀阔斧地进行，又要对现实的障碍、阻力以及利益受损者的困难进行充分的考虑。我们应该在尊重传统的前提下建立新的人才竞争机制。
3合理流动原则
合理流动原则包括两个不可分割的方面。一是人才的“流动”，要保障人才“流动”的自由；二是人才的流动是“合理的”。一方面，不论在何种经济体制下，人才流动都是必然的。“鼓励人才适当流动，从大环境来说，有利于人才资源的合理配置，从微观环境看，人才流动也是对人才的一种激励。”沈宜蓉、黄维、周方涛：《基于动态环境的我国人才战略》，《北方经贸》2002年第11期，第83页。在市场经济条件下，人才的流动会更加频繁，他们总是向着最能体现自身价值和社会价值的地方流动，这既有利于经济社会的发展，也有利于人才自我实现的需要。为了保障人才有“流动”自由，使人才资源在市场经济条件下达到优化配置，就有必要消除在人才流动中的一些非市场的阻碍因素，如户口、档案、社会保障、住房、子女入学等因素。另一方面，流动应该是“合理的”，我们提倡和鼓励人才的正常流动，但是反对人才的无序流动、恶性流动。人才的无序流动和恶性流动会给用人单位造成有形和无形的损失，如将企业的核心技术或者商业秘密带走，导致原企业的竞争力削弱。
目前，在企业中的做法主要是通过合同的形式和规定对违约的责任加以约束，防止因人才的流动带来损失。而在一些法律中，也开始对此问题加以规定，如《中华人民共和国公务员法》第八十一条第一项规定：“未满国家规定的最低服务年限的”公务员有不得辞去公职。第一百零二条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”等。这些规定都是体现对人才不当流动原则的防范和惩戒措施。保障人才的合理流动，是“人才促进法”的基本原则之一。
（二）“人才促进法”的基本框架和主要制度
1人才的培养机制
“人才促进法”应当统筹安排人才的培养、使用和流动全过程。从而实现打破教育和社会需求的脱节，大量培养社会主义现代化建设需要的人才的目标：
（1）要加大力度保证教育经费的投入。劳动力受教育的平均时间和GDP的增长是正比例的关系。因此，我们应该加大对于教育的投入，提高教育经费。政府作为公共产品和公共服务的提供者，是我国教育经费的主要投入者。要通过法律的手段，确定中央政府和地方政府在教育投入上的相应责任，提高教育经费投入。在法律规定中，要建立教育投入逐步增长的监督机制，并规定相应的法律责任，保证“三个增长”“三个增长”是指在《中华人民共和国教育法》第55条中规定的：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”的实现。并通过法律的引导功能，确保在城乡之间合理分配教育投入的比例；合理分配教育投入在基础教育、职业教育之间的比例；平衡地区之间的差异，使教育投入向西部不发达地区倾斜。
（2）在坚持以政府投入为主的前提下，支持和鼓励社会力量办学，建立国家、个人和社会的多元投资的经费投入机制。高等教育作为培养人才的首要环节，是政府提供的公共产品和公共服务的范畴。但随着市场经济的发展和经济体制改革的进一步推进，我国的高等教育中凸现了许多问题，教育投入的不足成为其主要原因之一。高等教育中公民个人负担过重，已经削弱了教育作为公共产品的性质。由于各种利益群体的纵横交织，改革的难度很大，纯粹依靠政府投入来扭转这种局面会更加困难。因此在“人才促进法”中，应当在确定适当门槛的前提下，不仅要提供政策的支持，而且要通过财政直接投入的手段鼓励和支持社会力量办学，建立国家、社会和个人多元投资的教育经费投入机制。当然，要防止出现“教育产业化”的不良倾向。
（3）从法律上支持和鼓励大力发展职业教育，从学历教育的“一枝独秀”逐渐发展到到多元化的教育体制。把发展职业教育作为我国人才培养体制中的一个重要环节来抓，从教育投入上和政策上给予充分的支持，实现职业教育的跨越性发展，打破我国学历教育的统治地位。在教育理念上，要真正实现从应试教育向素质教育的转变。实现这些转变的重要因素是应当尽快改变高考的“指挥棒作用”。这一方面有利于培养发展市场经济所需要的技工人才；另一方面也可以改变人们“唯学历至上”的不科学的观念，从而真正促进素质教育的发展。
（4）从“一次性学历教育”向终身教育转变，通过法律手段推行继续教育。在新加坡，其政府“鼓励和支持在职人员的再发展计划，通过法律强制雇主每年进行不少于一定时间的带薪培训。不管是公务员还是企业员工，培训时间占年工作时间的5％”。俞晓敏：《新加坡“人才立国”思想探析》，《中共南昌市委党校学报》2005年第6期，第58页。新加坡的经验值得我们的借鉴，我们要通过立法赋予用人单位和员工相应的权利和义务，以鼓励和强制继续教育的发展。这同时是知识经济时代的时代要求。
2人才的使用机制
信息技术的迅速发展和互联网的广泛应用，改变了人们传统的生活方式和工作方式，这为我们创新人才的使用方式提供了可能。因此，在人才使用上，要鼓励和支持创新人才的使用方式，充分利用国内外的人力资源。在人才的使用上，要避免用人单位盲目地追求高学历。国家在立法上应当注重引导，使用人单位在人才招聘时既重视学历，更要注重考察实际工作能力，以避免人才资源的浪费和陷入“唯学历论”的人才使用误区。要通过法律的手段确立用人单位对于人才的选拔和使用制度，积极推行人事制度的改革，建立公平竞争、择优录用的人才选拔和使用制度。对于事业单位要改变现有的编制制度，对事业单位实施企业式的人才资源管理方式，这有利于把事业单位人才的潜在能量充分释放出来，发挥他们的巨大创造力和积极性。职业资格认证制度是促进人才专业化和职业化的重要手段。要做好职业的分类，在各种技术性强的职业种类中建立和完善职业资格认证制度。
3人才的激励机制
确立对人才的激励机制，将有助于充分发挥人才的积极性和创造力。最重要的是要在观念上摒弃和破除“按资排辈”的传统做法。同时，应当在以下具体制度安排上进行有步骤、有计划地进行革新。
（1）通过法律手段确立新的收入分配方式的合法性。在收入分配上，要改变吃大锅饭的传统做法，收入应该能够体现人才的价值，特别是在国有企业和事业单位中更要加大改革的力度。对于确有贡献的高新科技人才、高级管理人才和科技人员等给予合理的技术权益分配和奖酬政策。
（2）职称评定上，要改革和完善现有的职称评定制度。现有的职称评定制度在操作的过程中过于注重资历，有的人员只要有了一定的工作年限，就可以得到一个职称，这种做法是存在弊端的。要建立由第三方进行职称评定的制度，从而减少职称评定过程中的人为因素的干扰，也有利于打破按资排辈的传统做法。
（3）职务聘任上，改变过去传统的聘任办法，特别是在国有企业和事业单位，要鼓励和支持采用公开选拔或者公开招聘的途径来选择符合职业要求的人才，使优秀人才能得到合适的职位，充分发挥自身的才能。
（4）鼓励和支持用人单位建立绩效评估制度。“绩效评估主要的问题是确定评估的内容，这包括与工作相关的知识、技能和能力；工作态度；工作质量；工作数量；沟通能力；灵活性；处理问题的独立性等。”王耀鹏：《优化西部人才政策环境的重点和措施》，《社科纵横》2001年第6期，第23页。建立合理的收入分配制度、职称评定制度和职务聘任制度，需要评估作为前期工作。缺少行之有效的绩效评估制度，就难以给人才进行合理的收入分配、职称评定和职务聘任，影响激励机制作用的发挥。
4人才的流动机制
建立合理的人才流动机制，就应当以合理流动原则为指导依据，充分发挥市场经济的基础性配置作用，同时注重加强政府的监管职能。
（1）打破户口、档案等非市场因素的阻碍作用，建立社会公共服务体系和人才的社会保障机制。特别是要解决好进入民营企业的科技人员的社会保障问题。改变现有分割的、不统一的社会保障机制，建立起包含各种类型的、单位的、人才的、统一的养老保险，医疗保险，失业保险等体系。
（2）通过规定法律责任的形式，排除用人单位对于人才流动采用非市场的阻碍手段。通过对法律责任的规定，对用人单位对人才的不正当竞争行为进行惩戒。在“人才促进法”中，制定优惠政策，引导人才向企业流动，引导人才向西部地区流动，促使人才资源在分布结构上能有利于经济社会的发展。
（3）通过法律的手段，确定财政支持和政策支持的途径，促进建立有利于人才引进的移民和留学制度。移民制度和留学制度是发达国家引进人才的重要战略。现在几乎所有的发达国家都有了技术移民的制度，技术移民在国际移民的比重不断加大，发达国家的移民制度为本国吸引他国人才流入提供了便利。另外，发达国家凭借其良好的教育条件，吸引了许多外国留学生到本国留学。通过这种方式吸引了大量的优秀学生，借以提高本国的人才数量和质量。在这种国际背景中，我国应该积极地建立自己的技术移民制度，建立和完善允许外国人才在我国的居留制度。通过直接利用国外的优秀人才，提高自身的科技竞争力和经济竞争力。在留学制度上，我们应该正视本国科技和教育水平与国际先进水平的差距，建立鼓励出国留学、欢迎回国工作的指导方针，实现我国和留学生接收国的双赢局面。并积极地吸引外国学生到我国留学，实现人才在国内外的双向流动。
5宏观调控机制
实现人才在市场的配置下自由流动，离不开政府的宏观调控的作用。政府的调控应当体现在以下一些方面。
（1）建立统一开放的人才市场。政府应当保证人才市场的公平和有效，并建立起相应的奖惩机制。同时，应当在法律规定中确定惩罚性的条款，以明确政府、用人单位和人才在违反上述法律规定的原则和制度时所应承担的法律责任，增强人才法规的权威性和约束力。
（2）加大科技投入，增加科研经费。发达国家对这一方面非常重视，布什政府将美国联邦预算中研究开发投入的总额提高到1000亿美元的水平，欧盟各成员国首脑在2002年3月的欧盟高峰会议上，一致通过了将欧盟研发总投入占国内生产总值比重提高到3％的决议。部分发展中国家，比如印度，在2003年出台了《新经济政策》，确定了政府的科技投入预算要达到国民生产总值2％的目标。聂明学、顾严：《国外吸引高科技人才的政策及其启示》，《兰州学刊》2005年第5期，第255页。在知识经济时代，面对国际竞争日益激烈的情况，只有加大科技投入，才能创造更加优越的外部环境，以事业吸引和留住优秀人才为我国服务，为人才的自我实现提供更加广阔的空间。
（3）要加快建立高级人才国家储备和开发利用制度。以往我国的人才流动体制较为僵化，虽然限制了自由流动，但在一定程度上也为单位留住了人才，避免了人才的恶性外流造成的损失，对于人才的储备有一定的好处。如今，我国事业单位的改革打破了以往大量人才从属于一些高等院校、科研机构等单位的状况，加速了人才的流动。在这种改革的过程中，高级人才有可能流向其他单位和国外，从而造成我国高级人才的国家储备不足。我们应该充分认识到高级人才的价值和作用，建立高级人才的国家储备和开发利用制度，通过重建我国的科研院所来为高级人才提供发展的平台。（黄锡生）
