党和政府始终高度重视残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下儿童的生活和服务保障。据不完全统计，全国现有失去父母和事实上无人抚养的未成年人（简称“孤儿”）57.3万名，他们失去父母，无人抚养，处于生存、发展的困境，是社会福利事业和社会救助工作的重点对象。截止到2006年底，各地通过加大投入，规范管理，儿童福利机构的数量和服务水平显著提高，“三无”孤儿和弃婴的养育、教育、治疗、康复得到进一步的保障。

 

　　1、 发展儿童福利

 

　　2006年，我国儿童福利事业发展成效显著。

 

　　一是儿童福利机构建设和管理水平不断提高。根据2006年统计，全国有208家专门的儿童福利机构，还有600个综合福利机构设有儿童部，共收养了6.6万名孤残儿童。通过深化改革，规范管理，加强培训，使儿童福利机构已经实现了由封闭型向开放型、救济型向福利型、单纯供养型向供养、康复及教育型的转变，基本保障了在院孤残儿童生活、医疗、康复、教育等方面的基本权益。

 

　　二是残疾孤儿手术康复工作进展顺利。2004年5月，民政部启动了“残疾孤儿手术康复明天计划”，计划用3年的时间，筹集福利彩票公益金6亿元，为福利机构具有手术适应症的近3万名残疾孤儿实施手术矫治和康复。2006年“明天计划”的实施顺利进展。同时，一些地方民政部门还对资助贫困家庭残疾儿童手术矫治进行了探索，使“明天计划”受益对象得到扩展。

 

　　三是孤残儿童养育模式更加亲情化。为了促进孤残儿童的人格发育和健康成长，福利机构的养育模式不断创新,已从单纯的院舍养育发展到收养、寄养、助养、小家庭养育等多种模式。各地在实践中还创造摸索出了各具特色的家庭养育模式，如山西大同的乳娘村，北京的农村家庭寄养形式，上海的城市家庭寄养形式，安徽合肥在福利机构中开展的家庭养育模式，安徽广德的儿童村型的家庭养育模式，重庆的社区儿童之家养育模式以及湖北黄冈的工作人员家庭寄养模式等。四是艾滋病致孤儿童救助安置工作初见成效。2004-2006的三年来，通过政策引导、资金资助等方式，民政部门积极探索建立艾滋致孤儿童救助长效机制和适应其身心健康的安置模式，并取得了初步效果。民政部同时投入4500万元福利金，帮助艾滋病致孤儿童改善生活、教育条件，还重点资助了河南省“阳光家园”和云南省救助安置指导中心的建设，在两省初步建立了涵盖省、地、县、乡、村五级的纵向工作体系，横向形成了收养、家庭寄养、小家庭养育和机构供养等多种安置模式。河南省初步建立了省、市、县分级负担、有稳定资金来源的分类救助制度；湖北省也建立了由省、地（市）两级负担，对艾滋病致孤儿童进行全覆盖的救助制度。四是流浪未成年人保护工作蓬勃开展。流浪未成年人保护工作机制初步形成。初步建立起党政负责、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的齐抓共管、通力合作的流浪未成年人保护工作机制。流浪未成年人保护服务体系初步建立。据统计，全国附设或独立设置的流浪未成年人救助保护中心达130家。流浪未成年人救助保护模式初步形成。以郑州模式为代表的多渠道、多形式、多功能、专业化救助保护流浪未成年人的创新模式正在涌现。流浪未成年人保护政策日趋完善。2006年，民政部会同19个部门制定的《关于加强流浪未成年人工作的意见》，作为我国流浪未成年人保护工作的第一个专门的政策性文件，明确了有关部门的责任，形成了一系列政策措施。

 

　　五是成年孤儿安置有了新思路。一些地方积极探索，成年孤儿安置难问题开始得到突破。截止到2006年，江苏省、上海市、青岛市对成年孤儿的住房问题作了专门规定。辽宁、吉林、黑龙江通过举办孤儿学校或开展就业培训，不断提高成年孤儿的就业率。

 

　　六是积极探索社会散居孤儿救助新方法。例如，河南省洛宁县作为国家级贫困县，在县财政十分困难的情况下，拿出专项资金，建立了以政府为主导，以家庭为主体，以制度为保障，全社会广泛参与,全覆盖的孤儿救助长效机制，取得了明显效果。

 

　　七是社会各界参与儿童福利事业程度日益提高。各级民政部门采取有力措施，积极争取社会支持和参与。社会各界通过开展捐款、捐物、义工和志愿者活动等方式，对孤儿奉献爱心、提供帮助。同时，积极开展国际合作，与联合国儿童基金会、英国救助儿童会等国际组织在福利院儿童康复、反弃婴、家庭寄养、艾滋病致孤儿童生活救助、流浪未成年人救助保护、社区儿童福利项目拓展等领域进行了富有成效的合作，引入了先进理念和成功的工作方式，提升了我国儿童福利事业专业化水平。

 

　　2、 推进制度建设

 

　　2006年，儿童福利制度建设不断加强。2006年3月，民政部会同中央综治委等１５个部门联合印发了《关于加强孤儿救助工作的意见》。《意见》是建国以来对孤儿生活救助和服务保障第一个综合性的儿童福利制度安排，在我国儿童福利事业的发展史上具有里程碑的意义。《意见》要求，各级政府，特别是地方各级政府要切实加强领导，采取有效措施，完善社会救助制度，提高社会福利水平，为保障孤儿的基本生活和健康成长创造条件。要建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的孤儿救助保护工作机制，明确部门责任，制定优惠政策，加大资金投入，广泛动员社会力量，满足孤儿生活、教育、康复、医疗和就业等方面的基本需求，营造保障孤儿合法权益、有利孤儿健康成长的良好社会环境。

 

　　根据《意见》，各有关部门要认真履行职责，制定和落实优惠政策，密切配合，共同做好孤儿救助工作。具体明确为：

 

　　（1）财政部门应当将孤儿救助所需资金纳入城乡社会救助和社会福利事业发展资金需求，统筹考虑，合理安排。通过财政预算安排、民政部门使用福利彩票公益金资助和社会捐赠等多渠道筹集资金，保障孤儿的基本生活不低于当地平均生活水平。中央财政将加大对财政困难地区一般性转移支付力度，增强这些地区的财政保障能力。

 

　　（2）发展改革部门应当统筹考虑儿童福利机构和流浪未成年人救助保护机构建设。到2010年，基本达到每个地级市都拥有一所具有养护、医疗康复、教育能力的儿童福利机构。在财力允许的情况下，国家发展改革委在固定资产投资项目安排中，对中西部地区和东北地区的儿童福利机构建设予以适当支持。

 

　　（3）政府举办的非营利性医疗机构应当为孤儿提供基本的卫生医疗服务。鼓励、支持医疗机构采用多种形式自愿减免散居孤儿医疗费用。卫生部门对儿童福利机构设置的为所收养的孤儿服务的门诊部、诊所、卫生所（室）要给予指导和支持。

 

　　（4）教育部门应当对处于义务教育阶段的孤儿免收杂费，免费提供教科书并补助寄宿生生活费；对被公办普通高中、中等职业学校和高等学校录取的孤儿，应当纳入现有资助政策体系，给予教育救助。孤儿所在学校要优先为其提供勤工俭学机会。教育部门对儿童福利机构和流浪未成年人救助保护机构开办的特教班应当给予指导和支持。

 

　　（5）劳动和社会保障部门及有关部门应当对城镇登记失业的适龄孤儿按规定提供职业培训补贴和免费职业介绍，并落实小额担保贷款政策，鼓励和帮助其自谋职业和自主创业；县、乡（镇）政府和村民委员会要积极扶持法定劳动年龄内有劳动能力但未就业的农村孤儿从事农业生产活动，或引导和帮助其进城务工，劳动保障部门要按规定落实相关就业服务政策。

 

　　（6）人口和计划生育部门等为收养当事人出具证明材料的部门或机构，应当及时、如实出具证明材料。

 

　　（7）公安部门对孤儿安置需办理常住户口登记或者迁移手续的，要依法及时予以办理；对遗弃儿童和利用孤儿从事非法活动的违法犯罪行为要严肃查处，坚决打击。

 

　　（8）司法部门应当依法保护孤儿的人身、财产权利。司法行政部门和人民法院应当依法对有需要的孤儿提供法律援助或者司法救助。

 

　　（9）因地制宜解决孤儿住房问题。监护人应帮助有房产孤儿做好房屋的维修、保护工作。居住在农村无住房的孤儿成年后，乡（镇）政府和村民委员会要组织动员社会力量和居住地村民帮助其建房。儿童福利机构中的孤儿成年结婚后，符合廉租住房、经济适用住房申请条件的，当地政府和建设（房地产）部门应当给予优先安排。

 

　　根据《意见》，民政部门的职能作用明确为：一是加强协调指导。作为孤儿救助职能部门，民政部门要在地方党委政府的领导下，与有关部门密切协作，充分发挥牵头作用。二是全面提高儿童福利机构的管理服务水平。完善儿童福利机构孤儿、弃婴接收、救治和以岗位责任制为核心的管理制度，健全儿童养育、康复标准，并通过引入社会工作专业制度、聘用专业社会工作者等方式，积极探索适应儿童身心发育要求的养育模式，为孤儿提供规范优质的服务。及时安排儿童福利机构收养的残疾孤儿进行治疗和康复，并将非定向的社会捐赠资金优先用于残疾孤儿的治疗和康复。三是建立健全孤儿福利服务工作网络。民政部门可以根据需要委托福利院和敬老院，负责孤儿生活费的日常办理工作，加强对孤儿收养、寄养家庭的走访、服务指导、技术培训和监督检查工作。四是将符合条件的社会散居孤儿纳入城乡医疗救助制度。

 

　　2006年，根据《意见》对民政部门的职能界定，各地民政部门切实履行职责在以下方面进行了积极的探索实践：

 

　　——切实加强孤儿救助工作的协调指导。加强孤儿救助，推动我国儿童福利事业的发展，是一项综合性的社会系统工程。要把《意见》精神落到实处，必须建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制，明确政府责任，发挥部门优势，动员社会力量，形成左右联动、上下互动的工作格局。各地民政部门认真履行职责，在地方党委和政府的领导下，充分发挥牵头作用,切实加强对孤儿救助工作的指导；加强协调，与有关部门密切配合，积极争取有关部门的大力支持，共同落实孤儿救助的资金和各项政策；针对孤儿成长过程中遇到的生活、医疗、康复、教育、就业、住房等困难，认真研究对策，不断完善法规政策，切实保障孤儿的合法权益；指导基层民政部门开展工作，加大政策落实的督促检查力度，

 

　　——因地制宜，采取多种形式妥善安置孤儿。各级民政部门重点抓了三方面的工作：首先，为所有孤儿发放《孤儿证》。认真分析全国孤儿情况调查的基本数据，全面掌握当地孤儿的类别、数量和基本情况，学习和借鉴青岛市和河南省洛宁县的做法，将孤儿情况登记造册，发放《孤儿证》，为及时、有效地开展救助工作奠定基础。其次，依照法律规定，采取公民收养、亲属监护、家庭寄养、社会助养和机构供养等多种形式妥善安置孤儿。“事实收养”是目前孤儿养育中突出存在的社会问题，北京、上海、湖北等省市分别由多个政府部门联合发文，就解决公民事实收养有关问题提出了意见和办法。各地在现有法律和政策的框架内积极主动研究解决的办法。第三，建立孤儿养育的服务管理监督机制，切实保障孤儿的合法权益。定期巡访孤儿的养育质量和生存状况，建立孤儿的成长记录和巡查档案，加强对家庭的服务指导、技术培训和监督检查工作，及时发现和解决问题。

 

　　——多渠道筹集资金，努力保障孤儿的基本生活和全面发展。各级民政部门充分利用建立公共财政的有利时机，积极争取地方政府的重视和支持，将孤儿救助所需资金纳入城乡社会救助和社会福利事业发展规划，保证儿童福利事业与经济、社会协调发展。建立以财政预算安排为主、以福利彩票公益金资助和社会捐赠为补充的多渠道筹集资金机制，确保孤儿的基本生活不低于当地平均生活水平。同时，将符合条件的社会散居孤儿纳入城乡医疗救助体系。考虑到孤儿成长、生活、教育、医疗、康复、住房等实际需要，其保障标准应当高于当地全额低保标准，在此基础上实施补贴，保障孤儿健康成长。适时提高儿童福利院收养孤儿和弃婴的生活费标准，积极落实家庭寄养经费，建立自然增长机制，不断提高孤儿的养育、教育和康复水平。

 

　　——加强儿童福利院的建设和管理。2006年各级民政部门努力将儿童福利院建设项目纳入当地“十一五”规划，集中财力，落实配套资金，集中改造和新建一批福利院，为孤残儿童提供集生活、教育、康复于一体的环境优美、设施完善、功能齐全的救助保护场所。在抓好硬件设施建设的同时，各地还采取措施，进一步加强儿童福利院的管理工作，提高服务水平。进一步完善儿童福利机构孤儿、弃婴接收、救治和以岗位责任制为核心的管理制度，健全儿童养育、康复标准，积极探索适应儿童身心发育要求的养育模式，为孤儿提供规范优质的服务。培养一支高素质的人才队伍，切实加强对干部职工的教育和培训，提高他们的政治意识、法律意识、职业道德水平和业务能力，做到依法办事、规范管理。切实加强福利机构领导班子建设，积极创造条件选拔和引进政治思想素质好、业务能力强、责任心强的工作人员充实到领导岗位上。有条件的地区，逐步建立起福利机构服务人员职业资格制度，推进服务队伍的专业化。

 

　　——积极做好流浪未成年人保护工作。各地民政部门按照《关于加强孤儿救助工作的意见》和《关于加强流浪未成年人工作的意见》的要求，采取切实有效措施，积极主动开展工作，抓好流浪未成年人保护工作长效机制建设，切实加强流浪未成年人保护机构设施建设。各地结合民政部制定出台的救助管理站、流浪未成年人保护中心基本规范以及国家等级标准，进一步加强规范化建设。各地继续推进流浪未成年人救助保护工作的方式创新，在早期预防、社区干预、权利保护以及安置方式等方面，创造出更多的流浪未成年人救助保护工作的新方式。

 

　　——加强宣传，广泛动员，推动儿童福利事业与慈善事业共同发展。孤儿救助是慈善事业关注的重要领域。各地以《意见》的出台为契机，利用新闻媒体，深入报道、广泛宣传，号召全社会都来关心、帮助孤儿，营造有利于孤儿成长的舆论氛围和社会环境。探索建立政府主导下的孤儿救助社会参与机制，积极引导和鼓励社会力量参与孤儿救助，提高社会资源的开发使用效率。充分发挥政府的推动作用、法律的规范作用、政策的引导作用、民众的参与作用、慈善组织的主体作用、慈善文化的熏陶作用，形成推动福利事业和慈善事业互动发展的合力，使慈善事业在孤儿福利救助中发挥重要的不可或缺的作用。

 

　　3、“蓝天计划”

 

　　2006年底，民政部启动了“儿童福利机构设施建设蓝天计划”（简称“蓝天计划”）。即在“十一五”期间，相对集中使用福利彩票公益金，与地方政府投入资金相结合，实施“蓝天计划”。“蓝天计划”是由民政部本级每年安排福利彩票公益金2亿元，与地方政府投入和民政部门福利彩票公益金使用安排相结合，力争用5年时间，从中央到地方投入资金６０亿元，在全国大中城市建设和完善集养护、教育、康复于一体的儿童福利机构。

 

　　民政部并提出了“蓝天计划”的具体的推进措施：

 

　　一是提高认识，加强领导。各地相应成立由分管领导负责、相关业务部门参加的强有力的工作班子，做好计划实施的组织领导、指挥协调、检查监督、总结经验、推广典型工作，并定期向社会公布“蓝天计划”的进展情况。

 

　　二是落实资金，保证投入。坚持政府主导、社会参与，采取财政资金、福利彩票公益金和社会捐赠资金相结合的资金保障机制，积极争取地方政府的投入。

 

　　三是强化宣传，扩大影响。“蓝天计划”体现了福利彩票“取之于民、用之于民”的发行理念，彰显了福利彩票“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨。结合项目的实施，进一步加强对福利彩票公益金使用情况和使用效果的宣传，形成福利彩票公益金使用与福利彩票发行的良性互动。

 

　　四、落实政策，严格程序。儿童福利机构设施项目按照《社会福利机构管理暂行办法》和《儿童社会福利机构基本规范》及基建程序和行业标准办事。通过落实政策，严格程序，保证工程项目按要求、保进度、高标准完成，确保建成项目的设施资源不浪费、不流失，服务机构能生存、能发展。

 

　　五是加强管理，强化监督。切实加强对工程项目的管理，着力完善项目申报、审批、实施、验收、登记等制度，建立项目建设档案，尤其是加强对项目资金的管理；认真监督项目实施的全过程，重点加强对项目的规模布局、建筑设计、工程进度、管理机制、资金使用等方面的跟踪和检查。各地民政部门真正把“蓝天计划”做成阳光工程、廉政工程。

 

　　“蓝天计划”与前述的“霞光计划”作为同期实施并惠及最困难群体的两项大规模建设计划，在民政工作历史上是空前的。在党和政府加强社会建设与公共服务的新形势下，在经济社会发展和民政事业包括福利彩票发展所提供的有利条件支持下，两大建设计划的启动也将在中国社会福利事业发展史上留下永驻的墨迹。因此，民政部门对实施“蓝天计划”（同时包括“霞光计划”）提出了很高的工作要求。

 

　　一是坚持因地制宜。儿童福利机构设施建设要争取纳入当地城市建设总体规划，在坚持从本地区经济社会发展水平出发的同时，综合考虑当地人口、布局等因素，力争做到布局合理、特色明显、规模适度、功能完善、标准合适、设施实用；农村五保供养服务设施建设，要根据国家关于村庄集镇规划建设管理的要求，结合当地自然条件、居住习惯、经济水平，合理确定供养服务机构和分散供养对象集中居住点的区域布局和建设规模，并充分利用乡镇和行政村撤并后的闲置固定资产。不论是儿童福利机构设施建设，还是五保供养服务设施建设，各地都要从实际出发，坚持新建、改建、扩建并举，注重质量，保证进度。

 

　　二是坚持以服务对象为本。儿童福利机构设施建设，要重点加强与抚养、教育、康复有关，符合孤残儿童特点的设施建设，促进孤残儿童的身心发育、人格健全、全面发展，为孤残儿童的健康成长创造良好的硬件环境。农村五保供养服务设施建设，要围绕五保供养对象的实际需求，充分尊重其意愿，分别采取建立农村五保供养对象居住点和建设农村乡（镇）五保供养服务机构的方式，注意改善分散供养对象的居住条件，基本满足五保供养对象的集中供养需求。各地在实施“蓝天计划”和“霞光计划”的过程中，一定要把能否满足服务对象的实际需要，作为衡量工作成效的标杆和尺度。

 

　　三是坚持完善功能。儿童福利机构设施建设必须着眼于完善功能，不断提高服务保障能力，为孤残儿童提供较好的养育、预防、医疗、康复、特殊教育、心理辅导、职业培训和社区支持等方面的服务，并能利用自身优势，对社区残疾儿童家庭辐射，充分发挥示范、指导、培训等作用。农村五保供养服务设施，尤其是用于集中供养的农村乡（镇）五保供养服务机构建设，要在保证数量的同时，切实将完善功能设施放在更加突出的位置，达到有文化娱乐、体育健身、医疗康复和生产劳动等配套设施。

 

　　四是坚持高效节约。福利彩票公益金，是社会各界人士爱心的汇聚，是社会福利事业发展的重要资金来源，各级民政部门在实施“蓝天计划”和“霞光计划”过程中，一定要管好、用好福利彩票公益金，同时，积极争取当地发展改革部门和财政部门的投入。在确保工程建设进度和质量的前提下，尽可能地减少管理费用，降低工程造价；尽可能地挖掘利用现有资源，提高投入产出效益。只有这样，福利彩票才能得到广大人民群众的热情参与和支持，才能拥有巨大的感召力和生命力。

 

　　●青海省稳步推进“明天计划”的探索实践

 

　　青海省是一个多民族聚居、经济社会发展相对滞后的省份，社会福利事业发展比较缓慢，福利机构数量少。由于高寒缺氧、灾害多发和生育缺陷率高等原因，孤残儿童数量多、无力医治的问题比较突出。全省543万人口中有孤儿7000余人，其中，70％的孤儿患有各种残疾和先天性疾病。2004年5月，民政部在全国启动了“残疾孤儿手术康复明天计划”，给青海省破解这一难题提供了千载难逢的机遇。在民政部的支持下，到2006年底，青海省累计组织孤残儿童入院3100例，完成各类康复手术3010例，手术成功率100%，总有效率92%，80%的孤残儿童手术后能够与正常孩子一样开始新的生活。青海省稳步推进“明天计划”的探索实践包括：

 

　　——统一思想，全力实施“明天计划”。为了实施好“明天计划”，以“战役”的形式从整体上破解青海省孤残儿童数量较多、残疾程度严重、自身无力医治、影响社会和谐的难题，民政部门紧密结合青海省孤残儿童大多实施分散寄养的实际，明确提出“从一切为了孤残儿童的美好明天，切实做实做大‘明天计划’的口号”。省委、省政府领导多次听取“明天计划”工作汇报，作出重要批示。民政部门精心组织，认真实施，加强管理，使“明天计划”迅速引起了全省上下的高度关注。

 

　　——着重抓好关键环节的工作。青海省注重抓了三个环节的工作。一是抓好组织环节。建立起了政府主导，民政、卫生、财政等部门和定点医疗机构密切协作的工作机制，成立了省、州（地、市）、县三级“明天计划”工作机构。省政府从2005年开始将“明天计划”列为对省民政厅的考核目标，省民政厅以年度目标责任书的形式在全省民政系统建立起“明天计划”目标责任制。二是抓好筛查环节。为了保证手术对象和手术适应症的准确程度，2004年，在全省八个州、地、市集中体检筛查了4199名残疾孤儿，确定了具有手术适应症的残疾孤儿1605名。2006年又组织专家对青海南部的牧区进行了集中筛查。三是抓好医院准入环节。严格按照民政部的要求，综合考察医院的执业许可、资质和参与公益事业的积极性等因素，确定了一批医疗资质高、设备齐全、声誉良好、积极参与公益事业的医院作为省级定点医院。同时，在天津泰达国际心血管病医院、北大医院等民政部定点医院帮助下，使青海省残疾孤儿得到了优质医疗资源的服务。

 

　　——强化管理，确保“明天计划”稳步推进。

 

　　一是认真研究工作方案，完善政策措施。青海省民政、卫生等部门共同制定了《“明天计划”实施方案》以及相配套的措施，建立健全了各项工作制度，确保了“明天计划”有方案、有目标、有措施、有落实。

 

　　二是加强手术和康复的过程管理，提高手术康复质量。民政部门聘请了多名省内医学界权威组成了“明天计划”医疗专家组，定期召开审核评估会，并对所有病例进行验收，组织部、省两级定点医院的专家对术后儿童进行大规模的回访。

 

　　三是扩大宣传，做好资金筹集和管理，确保有效使用。从2004年开始，省政府决定将有限的省级福利彩票公益金的60%用于“明天计划”。2006年年底累计投入达2030多万元。广泛宣传“明天计划”实施情况，形成良好社会影响，积极争取社会参与，已经收到社会捐款近70万元，消毒柜、手术器械等折合7500美元的捐赠物资以及衣物1100余件。“明天计划”的实施，进一步密切了党同人民群众的血肉联系，生动地体现了党和政府对残疾孤儿无微不至的关怀。目前，通过“明天计划”受惠的孩子遍布农村牧区，“明天计划”也被青海省各族人民群众誉为是一项充满人文关怀、造福孤残儿童的德政工程、民心工程，赢得了广泛的社会赞誉，“明天计划”已成为青海新农村建设和构建和谐社会的一项卓有成效的内容。

 

　　目前，青海省正努力探索建立符合青海实际的“明天计划”的长效机制，使所有生活在青海的具有手术适应症的残疾孤儿都得到及时矫治康复，为他们创造更加美好的明天。