五、专项社会行政事务管理

 

　　2006年，在各专项社会行政事务管理方面，加强了行政区划调整的调研，审慎报批了县以上行政区划调整、变更、驻地迁移及更名事项；组织开展了11条省界线、1500余条县界线的联检工作，进一步健全和落实纠纷应急处理机制、界线管理联席会议制度、难点排查机制，及时调处了界线纠纷；地名公共服务工程按计划和要求稳步实施，地名设标工作继续推进，地名信息化服务不断拓展；继续推动婚姻登记工作规范化，深化了对涉台婚姻、边民通婚等新问题的研究，加强了对婚介机构的指导、管理和监督；殡葬改革有新的进展，殡仪服务有新的提高。

 

　　2006年，民政部门区划边界地名管理工作稳步开展。加强了行政区划调整的调研，审慎报批了县以上行政区划调整、变更、更名及政府驻地迁移等事项。组织开展了11条省界线、1500余条县界线的联检工作，进一步健全和落实边界纠纷应急处理机制，及时调处了界线纠纷。地名信息化服务不断拓展。行政区划的调整和完善，在以下方面正发挥着重要的作用：通过增设更多的城市来吸纳农村转移人口，充当城市化的载体；通过调整完善大中城市行政区划，进一步发挥中心城市的辐射带动功能，实现城乡可持续协调发展；通过撤并乡镇，加强小城镇建设，加快农村的发展步伐；通过调整扩大建制村规模来适应建设社会主义新农村要求，推动城市化的进程。

 

　　2006年底全国乡镇总数为34675个，比上年减少798个，其中：镇19369个，比上年减少153个；乡15306个（含民族乡1089个），比上年减少645个。乡镇撤并进一步减轻了农民负担，推进了城市化进程，促进了农村经济的发展。2006年底共有街道办事处6355个，比上年增加203个。

 

　　1、开展平安边界建设

 

　　2006年，民政部门继续依法加强界线管理。加强界线联合检查，健全纠纷应急处理机制、界线管理联席会议制度和难点排查机制，促进多方合作，努力建设平安和谐的边界。

 

　　——平安边界与社会稳定。依法管理行政区域界线，是党和政府赋予民政部门的一项重要职责，直接关系人民群众的切身利益和改革、发展、稳定大局。由于多方面的原因，在各级行政区域边界地区曾经存在大量争议和纠纷，部分地区矛盾激化，事态扩大，群体械斗、死伤人命的恶性事件时有发生。引发边界纠纷的原因主要有两种：一种是因行政区域界线实地位置认定不一致引发的纠纷。另一种是指边界地区资源管理使用范围不明确引发的纠纷。目前边界纠纷与勘界前相比，呈大幅下降的趋势。以省界为例，每年发生在边界上的纠纷，从100多起下降到目前的10起左右。

 

　　另外，边界纠纷激烈程度也有所下降。但是，如果不加以重视，边界纠纷还会有增多的趋势。边界纠纷发生后对边界地区自然资源不仅难以科学规划、合理开发，而且往往遭到掠夺性的开采，造成资源的浪费，同时还会激化边界地区群众间的矛盾，造成边界地区的不稳定。因此，要加强边界管理。根据国务院《行政区域界线管理条例》和国办转发12部门的《加强行政区域界线管理工作的意见》，行政区域界线实地位置不一致引发的纠纷，由民政部门处理。资源管理使用范围不明确由有关资源主管部门处理。从表层上看，界线管理管的是一条肉眼看不见的线和数量有限的界桩及标志物，但实际上涉及到整个界线附近地区的社会稳定。以往发生的纠纷事实显示，在界线两侧3至5公里范围内最容易发生纠纷，有的甚至扩展到更大范围。全面勘界时，界线调绘范围要求至少要延伸到界线两侧5公里的范围。我国共有省、县两级行政区域界线约48万公里，按此计算，界线管理的范围涉及超过280万平方公里的地区。

 

　　因此，做好界线管理工作，至少直接关系到我国30％国土面积的稳定问题。只有加强边界管理，才能有效预防和及时解决边界纠纷问题，实现边界地区的稳定；如果放松边界管理工作，界线的严肃性和稳定性被破坏了，不但国家花费巨大人财物力已经取得的勘界成果会付之东流，新的边界纠纷问题也会接踵而至，边界地区的稳定也会遭到破坏。目前，一些地方的同志对界线管理工作还重视不够，存在“重勘界，轻管理”现象；界线管理的人员和经费没有全部落到实处，相关部门的职责分工协调机制还不够健全，界线管理工作不完全适应实践的要求，个别地方原有纠纷问题尚未根本解决，部分地方新的矛盾和纠纷仍时有发生，破坏了勘界成果，影响了社会稳定。因此，无论是实现小康目标，还是构建和谐社会，都离不开稳定的社会环境，而界线附近的稳定已成为社会稳定的重要组成部分。

 

　　——平安边界的实践启发。

 

　　近年来，各级党委政府高度重视社会稳定工作，努力推进平安建设，有力地促进了边界地区和谐稳定。特别是，徐州、济宁两市各级党委政府、有关部门讲政治、顾大局，从人民群众的根本利益出发，积极探索建立互信互访联动协作机制，积极化解微山湖地区边界纠纷，共建和谐友好边界，使这一地区实现了由“乱”到“治”的根本性转变，得到中央领导充分肯定和高度赞扬，2006年5月，中央维稳办、综治办专门召开现场会推广了他们的经验。山东济宁江苏徐州共同做好省际边界微山湖地区维护稳定工作的经验，为开展平安边界建设提供了典范。苏鲁微山湖地区的纠纷问题是我国最大的省界纠纷，双方通过共同努力，把一个昔日冤冤相报的微山湖地区变成了连接两省友谊的纽带，这充分证明，只要当地党政领导干部重视，措施得力，就没有解决不了的纠纷。

 

　　解决边界纠纷问题，必须坚持科学发展观和正确的政绩观。事实上，保一方平安，维护一方稳定，没有边界的平安是实现不了的，而实现边界平安，仅靠一方的努力是不可能的，双方必须实事求是、顾全大局、互谅互让。苏鲁处理微山湖问题提供了很好的借鉴，在处理边界双方关系上，必须要与邻为善、与邻为伴，不能以邻为壑。结合当地实际情况，制定切实可行的措施，搞好边界管理工作，就一定能够确保边界地区的稳定，开创平安边界建设新局面。

 

　　——平安边界的制度完善。

 

　　尽管苏鲁微山湖目前已经出现了稳定和谐的局面，但双方的行政区域界线尚未勘定。除此之外，另有蒙吉、蒙甘2条省界部分行政区域界线也未勘定，且经常发生纠纷问题。实践证明，全面勘界，依法管界，使边界地区广大干部群众充分认可、一致维护、共同遵守法定界线，是建设平安和谐边界的根本保证。为了从根本铲除引发边界纠纷的隐患，实现这些地区的长久稳定和繁荣，民政部门会同有关部门将在条件成熟时彻底勘定这些地区的行政区域界线，明确勘界自然资源的管理使用范围和方式，将界线管理纳入法制管理的轨道。只有这样，才能不因当地领导人的变更和认识的升降而影响边界地区的稳定，才能实现边界地区的长治久安。

 

　　在行政区域界线未勘定前，有关双方各级党委、政府将继续完善维护边界地区稳定的各种机制和责任制，切实做好边界地区的稳定工作，为将来的界线勘定创造有利条件。同时，随着近年来我国经济建设，特别是城镇化的迅速发展，因行政区划变更引起行政区域界线发生变化的情况不断出现。为做好行政区划变更后的勘界工作，切实加强行政区域界线管理，根据《行政区域界线管理条例》和《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》，2006年8月，民政部发出“关于做好行政区划变更后勘界工作的通知”（民函〔2006〕258号）。《通知》强调：地方各级人民政府民政部门要在政府的统一领导下，高度重视，加强领导，及时将勘界工作列入议事日程，切实履行职责，认真做好行政区划变更后的勘界工作。

 

　　《通知》要求：因行政区划变更引起行政区域界线位置、走向、级别、名称发生变化或新出现行政区域界线的，以国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准行政区划变更的文件为依据，在行政区划变更批准之日起一年内完成行政区域界线的勘定工作。行政区划变更批准后，有关各方要坚持实事求是、顾全大局、互谅互让的原则，加强沟通，相互支持，密切配合，共同做好勘界工作。省、自治区、直辖市之间行政区域界线发生变化的，由民政部组织勘定；省、自治区、直辖市范围内行政区域界线发生变化的，由省、自治区、直辖市组织勘定。

 

　　●福建省界线管理工作的探索实践

 

　　2006年，福建省各级民政部门坚持科学发展观，围绕海峡西岸经济区建设，以构建平安和谐边界为目标，夯实基础，完善制度，强化责任，规范管理，努力完成行政区域界线管理工作各项任务。福建省界线管理工作的探索实践主要包括：

 

　　——界线管理措施逐步加强，界线联检工作顺利完成。福建省民政部门针对界线管理工作中出现的新情况、新问题，采取有力措施，加大界线管理工作力度。开展界线管理立法调研工作，并向设区市民政局征求意见，起草了《福建省行政区域界线管理办法》（草案初稿）。福州市民政局召开全市界桩补设协调会，对受损和移位界桩的恢复工作进行安排；厦门市开展了界线管理工作专项检查，建立了村、镇（街）、区、市四级界线界桩管护体制，并落实了管护经费；漳州市民政局制定了县级界线、界桩及其方位物的管理责任方案；福州、泉州两市推行边界管理工作责任制，采取了界桩就近管理的做法；泉州市敦促晋江市尽快解决乡级勘界遗留问题。在省级界线管理方面，福建省民政厅先后抽查了浙闽线3颗界桩、闽赣线1颗界桩、闽粤线1颗界桩的维护管理情况，界线附近设区市、县（市、区）民政局对相关的界桩及其方位物进行了维护、检查。在县级界线联检方面，涉及47条界线的地方，大多数在上半年就启动了工作。2006年，各地在联检中发现被毁坏和移位的界桩达45颗，基本已经补设恢复。在当年自然灾害十分严重的情况下，各级民政部门克服重重困难，做到救灾重建与界线管理两手抓，全省除1条其它46条界线联检工作按时保质完成。至此，福建省第一轮县级界线联检工作比原计划提前一年完成。

 

　　——边界纠纷处理稳妥，边界状况稳定和谐。

 

　　福州与宁德“东止点”段边界争议问题，是福建省委省政府领导、省人大代表、省政协委员和毗邻两市县（区）党政领导都十分关注的问题。2006年4月，省民政厅再次组织召开福州、宁德毗邻双方市县两级政府联席会议，对“东止点”段边界争议问题进行重新协商协调。由于双方仍然各执已见，难以达成共识，协商协调未取得较好效果。为了不影响双方人民群众的生产、生活，不影响自然资源开发利用和区域经济发展，省民政厅提出“三不”处置原则，即在边界争议解决之前，双方应维持现状，不得进行基础设施建设，不得扩大新的生产经营范围，不得进行单方行政行为。现在，“东止点”段边界矛盾趋于缓和，边界争议有待进一步协商协调。各设区市民政局也稳妥处理或协助处理了十多起福建省内边界纠纷事件。福州市民政局协调解决了闽清与古田边界上因新源电站修建拦水坝引发地界纠纷；泉州市民政局积极处理泉港与惠安、晋江与石狮边界线上纠纷；龙岩市勘界办积极协助林业部门调处了漳平与南靖、漳平与新罗边界线上的林权纠纷；宁德市民政局协助有关部门调解了福安与寿宁边界线上茶园插花地纠纷问题、福鼎与霞浦边界线上杨家溪旅游资源纠纷问题；三明市勘界办协助国土、林业部门解决了宁化与清流边界线上的“行洛坑”段资源权属争议。在各级民政部门的共同努力下，福建省各级边界地区继续保持着稳定和谐局面，连续6年未出现因界线纠纷引发群体性械斗和到省政府上访的事件。

 

　　——界线信息化建设取得新突破，档案管理利用取得新进展。

 

　　界线信息化建设是福建省界线管理工作的一个亮点，同时也被列为“数字福建”重点建设项目。省勘界地名中心在原有“县级界线信息管理系统”的基础上，于年初正式启动了“福建省勘界基础数据库系统”项目建设。该项目的省、县级勘界数据库改造工作和勘界共享服务系统平台开发已按计划完成，主要软、硬件设施也基本到位，10月份项目通过初步验收并进入试运行。各设区市收集报送的勘界和界线管理方面的照片资料，已录入勘界共享服务系统中，成为多媒体数据库的重要内容。各设区市对界线信息化建设也很重视，厦门市已经建立了界线管理信息系统，福州、泉州正在积极做好前期准备工作。

 

　　福建省按照勘界档案管理的有关规定，进一步做好档案保管和提供服务工作。省民政厅已对省级勘界地名档案库房作了初步设计和预算安排。福州、泉州勘界办已将县、乡两级勘界成果资料装订成册，装入专用档案柜，由专人负责管理。厦门、福州、宁德等市民政局设有专门勘界档案室，并建立了勘界档案管理的规章制度。在勘界档案利用方面，省民政厅为国土、林业、测绘、统计等部门提供了数字化界线图服务，还与省林业厅联合下发通知指导各地做好界线资料利用工作。福州市为土地、林业、公安、安监、海域勘界等部门提供了勘界档案查询服务。厦门市为民族与宗教、建设、林业、环保、公安和森林防火等部门提供了界线数字化成果。龙岩市在做好日常边界群众界线咨询、查询的同时，还为林改及国土资源清查等工作提供服务。这些工作发挥了勘界成果档案的基础性作用，展示了民政公共服务工作的良好作风和形象。

 

　　福建省各级民政部门以“创建平安边界，推进和谐海西”活动为载体,努力抓好界线联检、边界纠纷调处、档案管理利用、界线信息化建设、界线管理立法和行政执法工作，为建立和谐的海峡西岸经济区作出新贡献。

 

　　2、 地名公共服务工程

 

　　经国务院批准，2005年全面启动了地名公共服务工程。地名公共服务工程包括地名规范、地名标志、地名规划和数字地名四项工作任务。但是，各地开展工作情况很不平衡，一些地方由于认识不到位、管理体制不顺、资金不足等原因，工作进展缓慢。2006年7月，民政部、财政部联合发出“关于加快实施地名公共服务工程有关问题的通知

”（民发[2006]106号）。《通知》要求各地民政、财政部门从转变政府职能，提高公共服务能力，促进经济社会发展和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识实施这项工程的重要意义，在当地政府的领导下，主动协调有关部门，合理规划，分步实施，突出重点，加快实施地名公共服务工程。

 

　　首先，各地结合本地实际，抓紧研究制定地方性法规，理顺管理体制，努力建立规范、完善的地名管理法规体系和相关技术标准。其次，各地加快全国县乡镇标准地名标志设置工作。设置标准地名标志之前，做好地名普查、补查工作，保证地名标志设置的准确性，促进地名管理的规范化。第三，各地按照建立数字地名专项事务的总体要求，积极推进本行政区域地名数据库的建设，为全国地名信息管理系统建设打好基础。同时，各地多渠道筹集资金，建立财政投入与市场运作相结合、公益服务与有偿服务相结合、政府服务与民间服务相结合的地名公共服务运行机制。各地民政部门认真对地名公共服务工程项目进行可行性论证，合理提出需要财政给予支持的项目；各地财政部门积极支持地名公共服务工程建设，根据需要和财力可能，合理安排项目资金，加强资金管理，促进工程项目的顺利实施。对于财政困难的县（市、区），省级财政酌情给予适当补助。各地民政部门还加强对地名公共服务工程进展情况的督促检查，狠抓落实，发现问题及时解决。

 

　　2006年，民政部门确定“统筹安排，分步实施，重点突破，协调推进”作为实施地名公共服务工程的基本指导原则，着力抓了以下工作：

 

　　一是扎实做好地名补查更新工作。我国第一次全国地名普查至今已有20多年。20多年来，随着我国经济社会的巨大变革，致使现有的地名资料现实性较差。为保证地名数据库的权威性，提高地名服务的有效性，各地着力做好地名的补查更新工作，把地名的变化情况调查清楚，充实到地名数据库中去，确保所建地名数据库信息齐全、现势性强。

 

　　二是严格规范命名更名，加快地名标准化进程。实现地名工作重心由管理向服务的转变，强调地名的服务功能，不是忽视管理，而是对地名管理提出了更高的要求，即要求地名管理更准确、更高效、更规范。坚持地名相对稳定的总原则，慎重对待地名命名更名；建立各级民政、建设、城乡规划等部门对地名命名更名的协同管理机制；严格地名命名更名程序，加强审核管理，完善论证和听证制度，确保地名命名更名的科学性、规范性。

 

　　三是扎实完成县乡镇地名设标工作。县乡镇地名设标既要借鉴城市地名设标工作的先进经验，又要从农村经济社会发展的实际出发，结合新农村建设的具体要求，坚持以人为本、方便实用的原则，因地制宜，合理规划，逐步推进。有条件的地方，可以县乡镇同时进行，条件不成熟的地方，可以县、乡镇分开进行，先设县城后设乡镇。设标完成后，建立各类地名标志的管理维护和更新制度，研究制定地名标志管理办法和规章制度，把地名标志管理纳入法制化轨道，确保地名标志能够在城乡建设和经济发展中长期发挥作用。

 

　　第四，大力推进地名信息化建设。数字地名建设的总体任务是：建立国家、省、地、县四级地名数据库和全国地名信息服务网络，以地名数据库为依托，以电信网、互联网为平台，开展地名网站、地名问路电话短信服务等多种形式的地名信息化服务，建立完善地名信息化公共服务体系。

 

　　●重庆市推进地名公共服务工程的探索实践

 

　　近年来，重庆市紧紧围绕经济社会发展的需求，扎实推进地名公共服务工程，不断提高地名公共服务水平，初步形成了内容丰富、使用方便、优质高效的便民利民的地名公共服务体系，不断提升重庆城市综合竞争力，加快构建和谐重庆步伐。重庆市推进地名公共服务工程的探索实践主要包括：

 

　　——加强组织领导，把地名公共服务工程摆在重要位置。

 

　　重庆市积极适应构建和谐社会的要求，把推进地名公共服务工程作为转变政府职能、建设服务型政府的一项重要举措来抓。仅2005年，市政府就先后召开10余次会议，专题研究地名公共服务工程建设工作。市里成立了由市委、市政府分管领导为主任委员，市有关部门负责同志为成员的重庆市地名委员会，加大全市地名公共服务工程的统筹推进力度。市地名委员会聘请24位从事语言文字和历史教学、研究工作的专家学者和社会知名人士，组成地名评审专家组，增强了全市重要地名命名和地名规划评审工作的科学性。为切实加强基础工作，重庆市为所有区县配置了地名数据库专用电脑，并成立全市公共地名信息研究开发中心，具体负责地名公共服务工程的组织实施和研究开发。

 

　　——立足协调发展，切实抓好地名公共服务规范化管理。

 

　　重庆成为直辖市以后，随着城市建设的快速发展，城市地名文明程度不高、地名标志不规范，“找路难、问路难”等问题日益突出。对此，重庆市立足方便人民群众、提升城市文化品位，积极推进地名公共服务规范化建设。一是规范地名设标工作。在提前一年完成“十五”期间城市地名设标任务的基础上，结合承办2005年“亚太城市市长峰会”，市政府拨款650万元，按路街牌、巷牌、片区牌、桥梁（立交桥）牌等四种类型，将主城九区已老化和残缺的1672块标志牌更换成3529块标准规范的地名标志牌。同时，配合新农村建设，全面启动了县、乡镇地名设标工作，计划2009年底前全部完成。目前，已有7个县城和97个乡镇完成了设标任务，共设置地名标志牌2647块。二是规范地名命名工作。充分发挥市地名评审专家组的作用，对主城九区18座桥梁实施了规范命名，对群众反映强烈的11条较庸俗的老地名进行了更名。同时，对新地名的命名，坚持统一规范、品位高雅、简单通俗、方便使用的原则，由专家评审把关、政府审核批准。三是规范实施地名规划。明确规定自2005年起凡新建或改造的片区都必须编制地名规划，目前，已完成高新区等13个工业园区或经济开发区的地名规划。

 

　　——坚持开拓创新，积极推进地名公共服务数字化建设。

 

　　重庆市把地名信息的收集作为实施地名公共服务工程的基础工作抓紧抓好，历时4个多月共收录地名信息11.4万条。在此基础上，创新工作思路，创新服务方式，运用现代信息技术，不断提升地名公共服务水平。一是开通地名公共服务人工声讯电话。依托电信网络系统，2005年7月，重庆市在全国省级城市中率先开通人工服务“问路电话”，并设置了英语查询服务台，平均每天接话700人次以上。二是建设地名导向触摸屏服务网络。从2005年起，重庆市每年在主城九区设置20台地名导向触摸屏，逐步实现城区主要地段全覆盖，为群众搭建快捷、方便的地名查询通道。三是建成“重庆市地名信息查询网”。2006年10月，重庆市率先开通了以查询地名、公交线路和提供社会单位宣传平台为主要内容的地名信息查询网。用户登陆网站,不仅能准确查询所需地名信息，还可通过1：2000的网上电子地图，目睹居民住宅区、企业、旅游景点、商业服务网点等各类社会单元的视频画面和文字宣传资料，被市民誉为“都市圈里的活地图”。同时，重庆市引入市场机制，对有需求的社会单位在电子地图上有偿标注，在不增加财政投入的情况下，实现了网站的良性运转，促进了地名公共服务工程的可持续发展。