六、综合性民政工作

　　2006年，民政部门召开了第十二次全国民政会议。围绕民政工作重点，加大民政工作的公开透明参与度。加强民政法制建设，加快推进信息化建设，规范财务统计管理，依法做好群众来信来访工作，扩大国际交流合作，认真贯彻执行《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，进一步推进行风廉政建设，切实解决群众反映突出的问题。

　　2006年，老龄事业健康发展。截止年底，全国65岁及以上人口10419万人，占全国总人口的7.9％，比上年上升了0.2个百分点。为适应人口老龄化不断加快的形势，2006年，全国老龄办协调各成员单位编制颁布了《中国老龄事业发展“十一五”规划》。积极维护老年人合法权益。采取有效措施保障老年人基本生活。强化农村老龄工作，提高养老机构建设水平。年底共有老年法律援助中心1.9万个，老年维权协调组织7.4万个，老年学校37176个，在校学习人员383.4万人。建立各类老年活动室31.7万间。全年接待来信来访49.6万次。有力地保障了老年人的合法权益。

　　民政机构加强建设，固定资产稳步增长。截止2006年底，全国共有各类民政行业单位116万个，其中：各级民政行政机关3524个，民政事业单位6.7万个，民间组织35.4万个，基层群众自治组织70.4万个，社会福利企业3万个。职工总数908.3万人，其中：民政行政机关8.3万人，民政事业单位46.2万人，民间组织425.2万人，基层群众自治组织287.3万人，社会福利企业136.8万人。固定资产4066.3亿元，其中：民政行政机关94.3亿元，民政事业单位574.7亿元，民间组织423.0亿元，基层群众自治组织1446.4亿元，社会福利企业1527.9亿元。2006年，民政事业基本建设投资总额33.5亿元，比上年增长6％。

　　其中：国家投资9.9亿元，比上年增长8.8%，施工项目3626个。其中：用于优抚安置事业单位投资4亿元；社区服务单位投资3.7亿元；收养性单位投资16亿元，殡仪服务单位投资4.3亿元，救助类单位投资0.9亿元，其他事业单位投资4.5亿元。同时，为了更好地为国家宏观调控和制定规划、政策提供依据，参与国民经济核算，掌握民政部门在国民经济核算体系中的份额，从2006年起，利用统计数据增加了民政行业单位增加值的核算。民政行业单位增加值初步核算，为民政部门摸清家底，为国家宏观调控提供了依据。根据2006年初步核算结果，民政行业单位增加值为1344.8亿元，占第三产业的比重1.8%。其中：各级民政行政机关增加值72.2亿元；民政事业单位增加值209.1亿元；民间组织增加值112.2亿元；基层群众自治组织增加值273.1亿元；福利企业增加值678.2亿元。

　　民政事业费保持持续增长态势。2006年，民政事业费支出915.4亿元，比上年增长27.4％，其中：抚恤事业费178.8亿元，比上年增长24.5％；军队离退休、退职费115.7亿元，比上年增长30.1％；城市居民最低生活保障支出224.2亿元，比上年增长16.8％；农村及其他社会救济支出147.8亿元，比上年增长85％，其中：农村最低生活保障费43.5亿元，比上年增长71.9％；农村五保供养支出42.1亿元；社会福利费65.3亿元，比上年增长17.4％；自然灾害救济费79亿元，比上年增长26.2％；地方离、退休人员费用14亿元，比上年增长2.2％；其他民政事业费90.6亿元，比上年增长10.1％。中央财政继续加大对民政事业的投入。2006年中央财政共向各地转移支付民政事业费404亿元，比上年增长30.2％。2006年民政事业费占国家财政支出比重由2005年的2.13％增加到2.28％，比上年提高了0.15个百分点。

　　加强民政政策理论研究和宣传工作。近几年，民政部和一些地方民政部门成立政策理论研究工作协调小组，加强了对研究工作的统筹和指导。每年公布民政政策理论研究课题指南，面向社会公开征集研究成果。坚持举办一年一度的“民政论坛”，精心打造民政政策理论研究平台。成立专家咨询委员会，作为民政部门决策程序的重要组成部分。建立健全民政政策理论研究网络，合理整合民政系统研究力量。取得了一批质量较高的研究成果，为完善有关政策法规，解决重点难点问题，为民政事业长远发展和年度工作安排部署，提供了理论支撑和智力支持。民政部和一些地方建立了新闻发布制度，通过各种主流媒体广泛宣传民政。建立了多媒体的民政宣传阵地，向社会主动介绍民政。特别是成功推出周国知、谭竹青等重大典型，有力地树立了民政形象，扩大了民政的社会影响。

　　2006年，各地在综合性民政工作的改革探索中，推出了很多有益的实践经验。

　　● 上海市强化民政综合统筹机制的探索实践

　　近年来，上海市委、市政府把发展民政事业作为构建和谐社会的重要方面来抓。上海市在“民政事务”上着力推进政事、政企分开和管办分离，提高工作效率；在“民政专业”上着力研究和把握规律，切实履行部门的专业行政职能；在“民政综合”上要求站在党委和政府的全局高度，着力提高在社会建设和管理中的统合能力。对民政这三个不同层面的工作，市政府突出强化了民政的综合统筹机制，进一步完善“大民政”职能，充分发挥民政在构建和谐社会中的积极作用。通过对基础民生、基本服务和基层管理的综合统筹，民政服务和谐社会建设的能力不断得到增强。上海市强化民政综合统筹机制的探索实践主要包括：

　　——强化“综合帮扶”，统筹保障困难群众基本生活，完善以人为本的社会保障体系。上海市已初步构建起社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接的社会保障体系，各类基础性的保障制度已覆盖城乡1200多万市民群众和250多万外来从业人员。上海市始终把民政保障工作置于整个社会保障体系之中，推动民政保障拓展到民生保障，不仅实现目标对象“应保尽保”，更做到与各种保障网“无缝衔接”，在全社会保障体系中发挥最后一道安全防线的作用。完善社会救助，以城乡最低生活保障为基础，对低保对象实施以生活救助为主的综合救助；对面临各种不同困难的低收入家庭，实施相应的医疗、教育、住房等单项救助；对处于就业年龄段有劳动能力的人员，通过“救助渐退”、“就业补贴”等政策，引导其就业自立；对现有社会保险和有关政策覆盖不到，或者享受一定保障后生活仍有困难的群众，采取社会捐助、政府资助和个人自助相结合的办法筹措资金，以综合帮扶的形式，在社区为其提供必要的帮助。推进社会福利，对城镇70岁以上的高龄无保障老人，给予福利性的养老津贴；对农村65岁以上的老年人，实施养老金补贴；对支内退休回沪等人员，予以特殊生活困难补助，并纳入“市民社区医疗互助帮困计划”；对经济困难且需要料理的老年人，通过政府补贴的方式为其购买服务。发展社会慈善，扶持发展慈善基金会、红十字会等各类慈善组织，在社区、学校、机关建设慈善捐赠点和“爱心超市”，加强生活物资余缺调剂；推动民间慈善救助机构到街面实施主动救助，落实对流浪乞讨人员的权益保护。

　　——强化“综合协同”，统筹社区服务资源，提高基本公共服务水平。近年来，上海市始终立足社区，针对社区服务资源分散、政府工作缺乏联动等一系列问题，发挥民政部门直接面对群众的优势和综合协同作用，加强对公共服务工作和资源的综合统筹力度，推进和谐社区建设，努力为群众提供更加方便快捷优质的服务。协同改进社区公共服务方式，由民政部门牵头在全市街道、镇建立社区事务受理服务中心，对涉及群众基本生活和保障的政务，实行“一门服务”；对多环节、跨部门的社区事务，在前台实行“一口受理”，在后台协同办理；对各部门在社区的社会服务人员、资金等实行“一头管理”。提高政府服务的亲和度、便捷度和透明度；梳理、归并分散的服务热线，分级构建市民生活服务求助系统，形成各类热线的连通互补，满足群众的社区服务需求。协同推进社区公共活动设施的共享利用，采用“政府购买服务、市场分担风险、社区参与管理”的办法，解决社区单位开放公共设施中存在的安全、物耗、管理等问题，推动社区内学校操场、剧场、体育场馆、文化图书馆等公共设施向社区居民有序开放。协同破解社区福利发展的瓶颈。坚持就近规划、水平适宜、调整改造为主的原则，将一批闲置的厂房、招待所等转为养老服务设施，并制定一系列政策措施，鼓励社会资金依托社区兴办经济型的养老福利机构。近两年，全市每年养老床位新增1万张，为5万名老人提供社区居家养老服务，有效缓解了快速来临的养老服务压力。还充分利用社区建设平台，健全以实际居住地为主的社区实有人口管理服务工作机制，协同推进来沪人员和企业退休人员的社区管理，促进公共服务体系建设和人民群众安居乐业。

　　——强化“综合互动”，统筹协调社会各方力量，夯实社会管理的基础。民政工作涉及社会管理的方方面面，承担着大量社会管理的基础性工作。上海市党委政府要求民政部门不断延伸工作触角，发挥社区、社团和社工的综合优势，提高部门协作和社会动员能力，积极推动政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动，形成有效的利益协调机制和社会治理格局。推进基层民主建设。一方面强化街道、乡镇的综合管理职能，并通过深化居委会“三会”制度（听证会、协调会、评议会）等措施，完善居民自治；另一方面针对社区居民、驻区单位、民间组织、群众团体等各种利益主体的不同诉求，在街道、乡镇建立社区共同治理的平台，组织各方对社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议。加快专业社工队伍建设，探索建立了社会工作者资格认证和注册管理制度，在民政、司法、学校以及社区等领域，推动社会工作者队伍的职业化、专业化。建立志愿服务制度，鼓励普通市民参与经常化、规范化的社会服务。发挥民间组织的积极作用，探索“以民管民”的枢纽式管理，委托具有“枢纽”功能的民间组织管理同类或同行业民间组织，创新社会管理的方式。

　　●江苏省加强基层民政组织建设的探索实践

　　民政工作的服务对象是广大基层群众，民政工作的重心和基础在基层。为更好地为广大人民群众服务，为最需要帮助的困难群体服务，为改革发展稳定大局服务，江苏省始终坚持把基层民政组织建设作为重要基础工作来抓，通过培育南京市加强基层民政机构规范化建设这个典型，推进提升基层民政工作层次，提高民政工作整体水平，取得了明显成效。江苏省加强基层民政组织建设的探索实践主要包括：

　　——完善机构，强化基层民政组织建设。在全省乡镇、街道普遍设立了民政办公室，少数条件尚未成熟的地方，也已在社会事务办公室增挂“民政办公室”牌子，暂时合署办公。全省大部分乡镇、街道按照每1.5万－2万人口配备1名民政干部的比例，配齐配强基层民政干部。在人员构成上，以原有业务骨干为基础，及时充实大专院校毕业生和优秀军队转业干部，并从其他部门挑选政治素质好、业务能力强的人员，加强队伍建设。在新一轮乡镇机构改革中，江苏省不仅没有减少民政工作人员，而且根据实际需要配实配强了力量。与3年前相比，全省乡镇、街道基层民政办公室工作人员平均人数由1.9人增加到3.4人，平均年龄从48.6岁下降到42.4岁。经济发展状况在全省居后的宿迁市，每个乡镇、街道也配备了2名以上的专职民政干部。江苏省一些地方还在行政村、居委会建立民政工作委员会，积极构建覆盖所有村（居）的民政工作网络，确保民政工作盖边沉底、不留盲点。

　　——加强培训，全面提升基层民政干部素质。近年来，江苏省高度重视并切实加强基层民政队伍素质建设，有针对性地开展培训，着力建设一支学习型、服务型、创新型基层民政队伍。省民政干部学校按照3年轮训一遍基层民政干部的目标，有计划地举办民政业务培训班和理论研讨会，并组织基层民政干部到湖南民政干部管理学院等高等院校进行学习。2006年，省民政厅与省委党校联合办学，招收了首届社会学研究生班，学员绝大部分来自基层民政部门。目前，江苏省基层民政干部中大专以上学历的人数比例已从3年前的36%上升到71%，全省民政干部的知识层次和能力水平有了较大提高。

　　——整合资源，改善基层民政部门服务条件。全省各地普遍加大了对基层民政部门的财政投入，同时积极拓宽筹资渠道，盘活存量资产，多途径完善基层民政部门办公设施，改善服务条件。南京、苏州、无锡、常州、扬州等市民政局还采取以奖代补的办法，引导区县、镇（街）加大投入，全面改善了基层民政办公室的办公条件。不少地方充分利用被撤并乡镇行政中心办公用房，用于农村社区服务，收到了较好的效果。一些地方对民政部门现有基础设施按公共服务、社会服务、市场服务不同属性分类营运，公共服务类设施严格按政策搞好服务；社会服务类设施推进社会化运作；市场服务类设施搞好服务，提高经济效益。通过政策主导和财政资金引导，促进财政投入、社会投入、民政自身筹措三者相结合，加快基层民政设施建设，改善了基层民政部门的服务手段和条件。去年下半年以来，苏州吴江市委、市政府把前些年乡镇区划调整中被撤并乡镇的9.1万平方米办公用房（价值2.3亿元）全部划拨给民政部门，用于农村社区服务，既盘活了存量资产，又带动了农村社区建设的全面发展。目前，已在全省推广了吴江的做法。

　　——健全制度，提高基层民政工作规范化水平。江苏省从健全工作制度、规范从业行为入手，对基层民政工作全面进行规范。各地建立健全了民政业务流程、工作职责、岗位职责等各项工作制度，严格救灾救济、城乡低保、五保供养、优抚经费等管理和发放程序，资金全部纳入社会化发放，基本实现基层民政干部不直接经手现金。通过推行民政工作标准化，有力促进了基层民政工作向规范、高效、制度化方向发展。建立健全考核制度，从工作目标、业务水平、服务能力等方面对基层民政干部进行严格考核，推行了首问负责制、限时办结制，强化了基层民政干部的责任意识。对年终考评不称职的基层民政干部实行轮岗或淘汰，以保证民政干部队伍的整体素质和工作规范化水平。

　　——强化监督，规范基层民政干部的从政行为。基层民政干部直接面对广大人民群众，他们的工作能力和水平直接关系到民政工作各项政策的落实到位，关系到党和政府在人民群众心目中的形象。省市民政部门和纪检监察部门重视加强对基层民政工作的检查监督，通过行风评议、明查暗访等活动，督促和推动基层民政工作人员自觉遵守法规纪律、社会公德、职业道德，改进工作作风，提高工作效率，更好地为社会、为广大群众特别是困难群众提供优质服务。江苏省民政系统每半年选择2至3个重点窗口行业，集中进行一次调查评议，并已形成制度。同时，把培植、推广基层先进典型作为加强行风建设的重点来抓。在保持共产党员先进性教育期间，全省民政系统评出的26名先进典型有21名来自基层。通过充分发挥先进典型的示范作用，在广大基层民政组织中营造了勤奋工作、积极进取、廉洁自律的良好氛围。

　　● 北京市推进民政事业单位管理创新的探索实践

　　近几年，北京市围绕加强社会管理和公共服务职能，相继在市民政局和四个区进行行政管理体制改革试点，探索实现政事分开、管办分离。北京市推进民政事业单位管理创新的探索实践主要包括:

　　——着眼于公共服务体系建设，推进管理理念的创新。一是重新定位民政部门的价值取向，克服“重办轻管”倾向。计划经济条件下，民政部门直接投资办事业，既管又办，导致政府管理不到位，服务市场发育不充分。随着市场经济的发展，民政公共行政的目标就是提供更多的社会公共产品，必须履行好规划、组织和调控等职能，通过科学管理，求得公共利益最大化。二是重新定位民政工作的价值评判标准，克服“摊子越大成绩越大”的思想，不再以事业单位的数量和规模作为事业发展的主要标志。北京市民政局系统直接管理的事业单位多达100家。一些单位机制不活，包袱沉重，制约了事业的发展。必须解放思想，转变观念，建立与社会建设和管理规律要求相适应的新型民政事业管理体制和运行机制。通过深入的调查研究，北京市确定了“三个分开”、“两个加强”、“一个推进”的改革目标。即政企、政事、政社分开，加强社会管理和公共服务体系建设，推进民政事业单位的分类改革。

　　——着眼于政事分开、管办分离，推进管理体制的创新。北京市从两个方面入手，全面展开民政事业管理体制改革。（一）强化行政管理职能，使政府社会管理和公共服务职能归位、到位。一是重新核定“三定”方案。对市民政部门的职能重新加以界定和调整，调整的职能涉及68项。二是整合行政管理职能。将殡葬、福利两个事业处的行政管理职能纳入市民政局行政序列，增设2个职能处室，核定行政编制15人，解决行政职能“体外循环”问题。三是强化执法监察职能。收回由事业单位承担的行政执法监察职能，在原有社团执法队、殡葬执法队的基础上，整合组建北京市民政执法大队。通过改革，使民政部门从原来注重对所属事业单位的系统内管理转向面向全社会的行业管理；从原来主要靠直接办事业单位提供公益服务转向制定社会政策、培育公共服务体系，面向全社会做规划、定标准、抓监管，政府的公共事务管理职能得到进一步廓清和加强。（二）组建市社会福利事务管理中心，承接政府行政管理职能以外的公益服务职能。组建市民政局管理的副局级全额拨款事业单位--北京市社会福利事务管理中心，核定编制35人，内设8个处室。主要负责市级社会福利企事业和殡葬事业单位的管理及资源的整合和调整等工作，承接政府行政管理以外的公益服务职能。市民政局主要负责中心领导班子成员的管理及党的建设和重大事项的监督管理，中心在内部运行和业务管理上相对独立，初步实现了管办分离。市民政局负责的全市社会福利事业专项业务经费，可以通过购买服务的方式，投给中心所属的福利机构，也可以投给社会办福利机构。政企政事分开、管办分离，使社会福利服务事业逐步走上良性发展的轨道。

　　——着眼于盘活存量、激活增量，推进增长方式的创新。创新民政事业增长方式，主要是在存量上转换机制，在增量上转变方式。在存量转换机制方面：一是整合存量资源、优化资源配置。将原来分散在民政系统各部门的事业单位，统一由社会福利事务管理中心管理，盘活存量，调整布局，优化结构，逐步建立适合事业单位特点、自主灵活的法人治理结构，提升服务质量，充分发挥示范、窗口、辐射作用。二是探索政府办福利机构运行机制的改革。通过“公办民营”方式，改变以往政府统管统包的传统模式，采取租赁、承包、股份合作等方式,引入社会力量参与经营管理。三是推行标准化管理。先后出台养老服务机构服务质量标准、星级划分与评定标准等7个地方性标准，实施标准化管理，提高各类养老服务机构的规范化服务水平。在增量转变方式方面：主要是改变政府统包统管的方式，实现投资和运营主体的多样化。一是政府资助社会力量开办养老机构。2005年，出台了资助政策，全年投入资金518.6万元，资助社会福利机构83家。二是探索社区居家养老服务模式。开展了居家养老服务试点，由政府扶持和委托社会中介机构，在街道、社区成立居家养老服务中心，为居家老人提供服务。三是规范残疾儿童家庭寄养。建立了补助标准调整机制，完善管理制度，推进了家庭寄养工作的规范化。