2007年作为党和国家具有非常重要意义的一年，我国将继续实施国家

　　“十一五”发展规划，将召开党的十七大。因此，2007年民政事业发展既面临着机遇，也面临着挑战。

　　（一） 民政事业发展的形势

　　深刻分析2007年民政事业发展的形势，必须站在全局看民政，跳出民政想民政；必须立足现实看民政，面向未来想民政。

　　2007年，民政工作的大环境正在发生重大变化，迫切要求民政干部认清形势，增强紧迫感和使命感。国务院召开的第十二次全国民政会议，把民政工作摆到了更加突出的位置。政府更加注重履行社会管理和公共服务职能，公共财政开始注重对民生领域的投入。地方各级党委、政府及全社会关注民生、关注困难群体、重视民政的力度在加大。这些都为2007年民政工作的开展创造了有利条件和良好的社会氛围。同时也要看到，影响民政工作发展的制约因素还很多，特别是我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾，解决民政工作的实际困难特别是解决人民群众的生产生活困难，既是一件重大而紧迫的现实问题，又是需要艰苦努力的长期任务。

　　民政工作的推进过程，是一个与现代化建设同步的过程。因此，面对这一新形势，民政部门必须积极顺应和适应经济社会发展的客观要求，把新时期的民政工作放到我国经济体制、社会结构、利益格局、思想观念深刻变化的大背景下来思考，放到全面建设小康社会的历史进程中来筹划，放到构建社会主义和谐社会历史任务中来部署，使民政工作服务大局、服从大局，并在服从大局、服务大局的过程中加强自身建设，提高服务能力。

　　2007年，城乡经济社会发展不平衡，迫切要求统筹城乡民政、促进城乡协调发展。长期以来，我国农村经济社会发展明显滞后于城市，“三农”问题十分突出，农村基础设施条件差，不少地方行路难、用电难、饮水难等问题尚未解决。农村科技、教育、文化、卫生、体育、社会福利等公共资源基础薄弱。现以2005统计数据作一分析：

　　1978年，城镇居民人均可支配收入和农民人均现金收入之比为2.5：1,而2005年这一差距拉大到了3.22：1，城乡居民收入差距拉大的趋势越来越明显。再以2005年定期救助对象人数为例，2005年城市享受最低生活保障人数为2,234.2万人，占城镇人口的3.97%；而农村定期社会救济对象为1,891.8万人，占农村总人口的2.53%，享受定期救济的人口比例比城镇低1.44个百分点。再以民政事业资金投入为例，2005年，全国各级民政事业费支出共718.4亿元，其中用于农村各类民政对象的支出约为232亿元，用于各类民政机构及城镇民政对象等的支出为486.4亿元，城镇高于农村254亿元。

　　目前，城镇民政福利设施固定资产已达162亿元，而农村只有99.6亿元，二者总量相差将近63个亿，如果按人均占有量比较，差距就更大了。在抚恤、安置、最低生活保障标准方面，城乡差别也很大。这些情况，不说明农村贫困人口比城市少，农村民政事业发展好于城市，而是资金投入、资金投向问题，造成城乡社会救助、社会福利发展不平衡。当然，由于历史原因和多种因素形成的，解决这种不平衡，也需要一个过程。党的十六大以来，中央提出了“三农”是全党工作“重中之重”的基本要求；明确了“城乡统筹”的基本方略；作出了全国总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断；制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针；提出了“建设社会主义新农村”的历史任务。因此，面对这一新形势，民政部门必须贯彻统筹城乡发展要求，在切实做好城市民政工作的同时，注重加强农村民政工作，加大对农村民政工作的投入，促进占我国人口大多数的农民共享改革发展成果，推动城乡协调发展。

　　2007年，经济体制改革的进一步深化和社会利益结构的重大调整，迫切要求民政工作发挥社会保障的“兜底”功能。经过二十多年的经济体制改革，我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，单一的公有制经济正在转变为以公有制为主体、多种所有制共同发展的经济，经济基础发生了重大变化。市场在资源配置中的基础性作用越来越明显。经济体制变革引发了利益格局的调整，不同利益群体在占有生产资料、拥有财富、接受教育等方面出现明显差别。作为最大的发展中国家，中国城乡、区域、经济社会发展很不平衡，发展面临诸多困难和挑战。目前，中国人均国内生产总值刚刚达到两千美元，有两千多万农村贫困人口和两千两百多万城市最低生活保障线以下人口，还有八千多万残疾人。

　　城乡困难群众的生活困难往往与就业困难、看病困难、上学困难、住房困难等交织在一起，问题突出。市场经济追求效率，市场竞争遵循“优胜劣汰”，城乡困难群众是在市场竞争中处于劣势，困难群体靠市场经济本身解决不了生活困难，而且不管经济社会发展到什么程度，生活困难的群众是长期存在的。要靠国家和社会的救助、扶持，需要民政发挥“兜底”保障作用。应当看到，我国经济体制改革远没有完成，随着农村经济改革和城市企业改革的深化，随着WTO过渡期的结束，我国将在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更加自觉地使经济活动遵循价值规律的要求。更加激烈的市场竞争必将促使生活困难的群众困境加剧。因此，面对这一新形势，民政部门必须在促进社会生产力发展，增强全社会创造活力的同时，形成与社会主义初级阶段基本国情相适应的比较成熟、比较健全、比较定型的社会救助制度、社会福利制度、优抚安置制度，并使社会救助、社会福利、慈善事业与社会保险、商业保险相衔接，促进社会公平，维护社会稳定。

　　2007年，社会治理模式的进一步转换，迫切要求充分发挥民间组织服务社会、促进和谐的功能。社会越发展，社会事务就越复杂，这是现代经济社会发展的普遍现象。我国在计划经济时期，走的是政府办社会、企业办社会的路子，社会事务几乎由政府、企业包办。如果说，那时的社会事务不多，政府、企业还能办得起、包得住的话，那么，今天在社会分工不断细化，各种事务日益繁杂的条件下，由政府、企业来办社会、包办社会事务，不仅不符合现代社会的效率原则，而且也是力不从心、难以为继。在市场经济条件下，过去那种政府包揽一切的社会治理模式正在发生不以人的意志为转移的变化。必须看到，经过近三十年改革，我国社会治理模式转换已经取得了很大进展，企业已经向社会释放了大量所包办的社会事务，政府已经和继续向社会转移部分社会事务，但政府仍然管着许多不该管、管不了、又管不好的事情，同时一些政府该管的事情却没有管或没有管好，形成所谓的政府“越位”或“缺位”现象。

　　政府职能转变之所以还不到位，其原因是多方面的，而社会组织发展不够、发育不全，缺乏足够的能力承接政府转移的社会事务的管理服务，是一个至关重要的原因。目前，我国社会组织在发展中，存在着许多亟待解决的问题，如扶持管理政策有待健全、自身建设不够、社会诚信度不高，作用发挥不明显，甚至存在一些违规违法活动。因此，面对这一新形势，民政部门必须完善培育扶持和依法管理政策，进一步发展和规范各类民间组织，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，更好地发挥民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，推动社会治理模式进一步创新，社会治理资源进一步整合，社会管理水平进一步提高。

　　2007年，城乡社会结构的变化，迫切要求加强基层民主政治建设，更好地发挥基层自治组织社会管理和服务职能。随着我国全面建设小康社会，民主政治建设进程加快，人民群众政治参与的需求将进一步增长。近几年，城乡居民维权活动增加就是一个证明。在农村，因为土地征用、农业生产资料质量、虚假广告等引发的农民维权事件在增多，有的直接波及政府。在城市，市政管理、消费者权益、拆迁、业主与物业管理单位的纠纷也在增加。有的公民维权行动影响很大，引起了公众对于权益、法治和法律程序的关注。从目前来看，普通群众关心和参与的主要领域还是与自身利益密切相关的方面，上访、信访、上诉等还是主要手段。随着社会权利意识、民主意识、法律意识的普遍提高，人民群众将不仅关注切身利益、现实利益，而且会关注群体利益、长远利益；不仅关注经济生活权益，而且会关注政治生活、精神生活和社会生活等权益。与此同时，工业化和城镇化的快速推进，推动着我国社会的转型，即由传统的城乡二元社会经济结构转向现代社会经济结构。

　　新世纪前五年，我国城镇化率提高了6.8个百分点，每年有1,700万农业人口转为非农业人口。同时，人口流动也在加剧，2005年我国的流动人口已达1.4亿人，未来5－10年，每年至少还会新增500万人。流动人口、村转居人员，以及从单位制游离出来的失业人员、国有企业下岗人员、待安置的大学毕业生和退役军人、自由职业者等等，组成了浩荡的“社会人”大军，加重了基层社会管理和服务的任务和难度。城乡各种社会问题，如下岗失业问题、贫富差距问题、农民工权益保护问题、困难群体救助问题、戒毒问题、医疗卫生服务问题、社会治安问题等都向社区聚集，城乡社区成为社会建设和管理的基础，在调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定中，越来越明显地担当着“前沿”角色。因此，面对这一新形势，民政部门必须进一步加强基层民主政治建设，扩大人民群众有序的政治参与，如何加强城乡基层组织建设，完善基层服务和管理网络，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

　　2007年，民政工作对象及其需求的新变化，迫切要求解决工作手段保障滞后问题。比起革命战争年代、计划经济时期和改革开放初期，现在的民政工作对象，具有以下明显特征：

　　一是广泛性。民政工作对象，除了城乡生活困难需救济救助的困难群体、孤老残幼等特殊群体和老红军、伤残军人、革命烈士家属、退役军人等优抚群体外，城乡基层民主选举、社区服务、民间组织管理、区划地名管理、婚姻登记、社会收养、殡葬服务等工作面对的都是全体公民。

　　二是变动性。民政工作对象特别是社会救助工作对象经常变动，并保持着一个较大的规模。由于自然的、社会的、个人的原因导致贫困的人，激烈的市场竞争中遇到挫折的人，往往成为民政救助对象。这些人中，有的经过努力脱离困境或克服了暂时的困难，不再接受救助。救助对象处于有进有出的动态变化之中。而民政服务的对象，根据他们不同时期不同阶段的需求也不断变化。另外民政服务的功能也在不断拓展，如人口结构、家庭结构变化带来的单亲家庭、空巢家庭、流浪儿童、家庭暴力等问题所需要的照料、救助和庇护等。因此，民政工作对象具有变动性。

　　三是需求多样性。民政工作对象的需求是多方面的，不仅有经济、物资、生理方面的需求，而且有政治、精神、心理方面的需求，就是社会救助工作，其对象的需求也不再仅限于钱和物。如2006年沿海一带多次遭受超强台风的袭击，有的人亲眼看到自己的亲人被大风吹走，或被倒塌的房屋砸死，造成了不少灾民的恐惧心理。当地一些政府部门，不仅对受灾群众进行物质生活救助，还派出心理医疗队帮助灾民解决心理问题。

　　面对这些新的变化，民政部门的工作存在许多不适应的地方：

　　一是经费投入不适应事业发展的需要。总的来看，政府财政投入不足，优抚安置、社会救助、社会福利水平总体处于较低的层次。根据《中国统计年鉴（2005）》的统计数字，1991年时，抚恤和社会福利救济费占社会保障各项支出的6.76％，2004年仅为7.32%，13年间仅增加了0.56个百分点，假如把物价上涨因素考虑进去，就会是负增长。由于经费原因，社会救助水平比较低。2006年1－9月，全国累计支出城市低保资金152亿元，平均低保标准162元，月人均补助76元；灾后重建的倒塌房屋补助，中央政府只能每间补助600元；需政府救济的灾民口粮补助也只是按规定期限，每天补助0.7元，地方政府补助也很有限。对困难群众的医疗救助，2005年中央只能在彩票公益金中划拨6个亿，这是杯水车薪。总地来看，各级政府虽然尽了很大努力，但由于财力有限，不能满足实际需求，困难群众的许多生活问题，还没有得到很好解决。

　　二是机构设置和人员配置不适应工作任务需要。随着我国经济社会的发展，民政工作任务不断增加，而各级民政机构和人员队伍却不断缩减。在地方各级民政部门，尤其是在乡镇，民政机构和人员队伍问题更为突出。近年来基层民政工作量激增，但机构和人员反而缩减，不少乡镇将民政的牌子摘掉，将民政业务工作划入社会事务科（办）；有的乡镇仅配备1名民政助理员，有的还是兼职，除负责民政工作外，还要负责残联、卫生、精神文明以及包村包片等工作任务，无法专注于民政工作。基层民政工作力量不足，不易准确掌握民政对象的情况，无法准确核查各类民政款物的兑现情况，以致影响到各项政策的落实到位。因此，面对这一新形势，民政部门必须适应构建和谐社会的需要，千方百计争取对民政工作的投入，完善充实民政工作机构，加强干部队伍建设，完善民政工作领导体制和工作机制，使民政部门及其干部能够切实履行社会管理和公共服务的职责。

　　通过以上形势分析，2007 年（乃至整个新时期）民政事业的发展趋势主要就体现在以下五个方面：

　　一是民政工作职能，将在社会管理和公共服务中进一步得到加强；

　　二是民政工作对象，将由特定目标群体逐步向社会公众拓展；

　　三是民政工作功能，将在发挥社会救助“兜底”保障的同时，逐步向提升社会公共福利水平延伸；

　　四是民政工作方式，将由临时性、分散性、救急性逐步向整体制度安排、规范管理的目标迈进；

　　五是民政工作机制，将由政府主导型逐步向政府主导与社会参与相结合方向发展。这种发展趋势是全面建设小康社会的必然要求，是经济转轨、社会转型、政府职能转变的必然要求，也是民政工作领域不断拓展的必然结果。这种发展趋势决定着民政工作的发展动力、发展方向和发展目标，决定着民政干部的思维方式、工作举措和价值取向。这种趋势既是民政工作发展的必然，也是一个渐进过程，必须树立长期艰苦奋斗的思想，用不懈的努力推动民政事业适应和顺应时代的要求。

　　同时，通过形势分析可以看出，全面协调推进将成为2007年民政工作总的发展布局。这种发展布局是由经济社会协调发展、城乡协调发展、区域协调发展的总要求决定的，是由民政工作发展状况和发展趋势决定的，是民政工作多元性、社会性、群众性的特征决定的。这种发展布局要求民政部门在推进民政工作时，要统筹城乡区域协调发展，既要注重城市，也要注重农村，既要支持发达地区率先发展，也要扶持中西部地区加快发展；要拓展发展领域，提高保障能力，既要注重解决群众的物质利益问题，又要依法保障基层群众的民主政治权利；要立足现实，着眼长远，既要着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，又要不断推进改革，建立健全长效机制和法制保障；要重点突破，全面推动，既充分发挥民政单项业务容易得到重视、受到关注的优势，实现单项突破，又要统筹兼顾，带动各项业务协调发展、全面进步；要多手段、多途径推动工作，既要强化政府职能，又要动员社会力量，既要注重依靠行政的、法律的、经济的手段推进工作，又要注重依靠社会的、道德的和舆论的手段推进工作。