“内涵发展”是与“外延发展”相对应的概念。20世纪80年代后期，中国高等教育经过十年的恢复和改革，面临两大发展问题：第一，人民群众接受高等教育的需求旺盛，而高等教育入学机会供给量严重不足；第二，我国高等学校规模普遍偏小，管理条块分割，生师比偏低，效益低下。在这种情况下，高等教育发展有两种选择：一是主要通过新建新学校、新校舍、增加师资，扩大高等教育资源来增加高等教育人学机会、发展高等教育，即“外延式发展”；二是主要通过挖掘内部潜力，通过提高资源利用率发展高等教育，重视教育质量，即“内涵式发展”。
（一）规模扩张面临“质量”质疑
2002年我国高等教育比预期提前实现了大众化，但只是数量上的“大众化”，其入学标准、培养模式、教学内容、管理体制等还远没有完成适应“大众化”时代的转变。与此同时，对高等教育质量下滑的担心成为社会普遍担心的问题。由于高等教育扩招是靠降低人学标准实现的，随着扩招的持续，资源的紧张加剧，生师比失调、大学生毕业生就业问题越来越突出，对高等教育质量的质疑之声日渐强大。
也有人认为，高等教育人学机会的增加并没有影响优秀学生进入大学和成才的机会，扩招的同时也扩大了高等教育资源的供给。另外，大众化高等教育阶段应当有与精英教育不同的质量标准，所以扩招并不意味着高等教育质量下降。教育部曾多次回应“质量下滑”的质疑，认为我国高等教育的总体质量是好的，对于高校培养人才的质量，应该全面认识，对局部出现的质量问题，也应该从发展的角度去认识，并在发展中逐步解决。2004年3月，教育部部长周济表示：“中国的高等教育，起码在本科生和硕士生教育方面具有国际先进水平，这也是世界各国承认的一个基本事实。2004年10月在教育部举行的新闻发布会上周济再次表示：“实践证明，我国的高等教育是有保障的，特别是本科教育在国际上也是处于先进水平的。”持不同见解的双方并没有在同一层面上讨论问题。没有实证研究的依据，任何对质量所下的结论似乎都是轻率的。然而，高等教育质量有待提高却是不争的事实。这在《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中就有确切的体现：《建议》为教育确定的三个主要任务，是巩固和普及九年义务教育、大力发展职业技术教育和提高高等教育的质量。“‘提高高等教育质量’的提法是以前从未有过的，从而为教育界争论不清的问题—高校扩招后教育质量是否滑坡— 做了一个结论”。
（二）规模扩张的资源约束
高等教育规模的扩张，是以资源的扩张为条件的。除增加预算内拨款之外，国家主要通过发行国债、鼓励高校向银行贷款和提高学费等政策支持高等教育规模扩张。这些政策使原来面临资金困境的高校获得了生机，但也在一定程度上使高校产生了对规模扩张的路径依赖。但是这种路径是边际效益递减的。随着政府财政对义务教育的倾斜，对高校债务引起的金融风险的警惕，从政府支持高等教育规模扩张的财政力度实际上在缩减。例如，1998年全国普通高校生均预算内事业费为6775元，2004年减少为5552元；生均预算内公用经费1998年为2893元，2004年减少为2298元。
高等教育继续扩张需要加大吸收民间资金的力度，而在叫停“教育产业化”的政策背景下，社会捐资持续减少，这条途径已经变得越来越窄。尽管各地、各部门和各高校想方设法多渠道增加投入，但总体上还远远滞后于规模发展。承担高校扩招主要任务的省属高校、一些地方高校生均预算内教育事业费拨款已下降到每年2000元左右，严重入不敷出。据2003年的数据测算，全国普通高校教学行政用房缺口达4000多万平方米，图书缺口约5亿册，仅此即需投入750多亿元。
依靠提高学校内部挖潜、提高效率的路径也已行不通。2001一2003年，高校内部资源不足状况达到高峰，近两年以来才稍有缓解。以普通本科院校的生师比为例，1998年为11: 1，2001年已增长为18 :1的峰值，2004年回落为17.44:1,从国际比较数据和对我国不同地区、不同类型高校的抽样实证调查表明，生师比以14: 1一16:1的区间较为合理。
（三） 内涵式发展：步人质量优先的轨道
高等教育走向结构调整、质量提高的发展阶段，已成为大势所趋。国家“十一五”规划的制定和2006年国务院决定将高等教育扩招的增幅控制为5%11成为这一转折最显著的标志。
I．政策导向的转变
“扩招5%”并不是一个新概念。早在2002年，教育部就提出由于教学资源、后勤服务设施都达到了一定的饱和状态，扩招进入调整期，普通高校本专科生年增长率将控制在5％一10%,2003年初，教育部公布的普通高校招生计划是335万人，比2002年增加巧万人，增幅为5%；但2003年普通高校实际招生382.17万人，增幅为19.24%。
可见，地方政府的“扩招”积极性，是招生规模宏观控制难以实现的主要原因。这不仅因为扩大高等教育规模是地方政府的教育政绩；更为根本的是，不断增长的生源和学费已形成地方高校发展的路径依赖。显然，控制高等教育规模，需要更为强有力的政策调控。
2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，提出对高等教育任务的新的表述：“提高高等教育质量，推进高水平大学和重点学科建设，增强高校学生的创新和实践能力。”2006年5月，在“加强和改进高等学校招生管理工作会议”上，国务委员陈至立强调“今年高等学校招生规模比去年增加5%，既考虑了今年普通高中毕业生增长的实际情况，也有利于为高校提高办学质量创造良好的环境。各地区、各部门要把思想和行动统一到中央的决策部署上来，严格执行国家下达的招生计划。”教育部宣布加强调控的措施包括：“要求各地严格执行5％的扩招指标”、“对招生计划执行不好的省份加大调控力度”、“对专升本的学校要严格按照程序审批”、“加强高校‘阳光招生’工程”、“对普通高等学校的情况进行督察”等。
除强力限制“扩招”规模之外，“提高高等教育质量”，成为2006年高等教育政策的主导话语。在2005年底公布的教育部《2006年工作要点》中，“大力推进高校自主创新，进一步提高高等教育质量”成为重要内容，包括深入推进“高等学校教学质量与教学改革工程”，“深入推进高等学校教学水平评估”，“积极开展研究生培养机制改革试点”，“深人推进高水平大学和重点学科建设”等等。
2．提高高等教育质量：以评估为中心的努力就提高高等教育质量而言，2006年影响最为广泛的是高校教学水平评估。
教育部从2003年开始确立高等学校每5年必须接受一次教学评估的制度，并成立高等教育教学评估中心。政府主导的我国高校的教学评估，从20世纪80年代中期开始，经过不断摸索，已有比较成熟的指标体系和操作方法，评估专家采取集中时间进驻学校的方式，根据指标体系对高校教学工作进行评估。3年来，已有171所高校接受了评估。2006年年初，教育部高等教育教学评估中心下发通知，决定在2006年对中国人民大学等139所普通高校进行本科教学水平评估，要求被评高校坚持“以评促建，以评促改，以评促管，评建结合，重在建设”的方针，认真做好评建工作。
由于2006年的评估计划涉及学校多，加上2007年准备接受将要评估的学校已经提前进人准备阶段，于是“评估”也成为众多高校2006年的中心工作，参评、迎评，参加研讨班、聘请专家讲课、准备资料、补齐教学档案、开动员会??忙得不亦乐乎。
在高等教育规模扩张的同时，国家制定和推行教学质量标准是十分必要的，评估促进了教学条件的改善、教学过程的规范化。但评估过程中也出现了不少令人关注的问题，例如有学校为了顺利通过弄虚作假，主要是编造教学档案、拼凑评估指标；有的为了迎评将学校教师、学生全体动员起来，拿出“决一死战”的气势，耗费了大量精力、干扰了教学秩序。对此，教育部认为“评估造假不是评估的错”并且“对学校弄虚作假将实行一票否决制”。从技术角度，评估的方法和标准也值得改进。例如，2006年11月初，教育部调整重点建设高校评估指标，要求本科教学工作各项指标中达到A级的要大于45%。据此，高校95％以上的本科专业课必须由教授或副教授讲授。这一规定鼓励教授上讲台，初衷是好的，但是显然脱离学校的实际。高校具有很大比例的具有博士学位的青年教师将面临“下岗”之虞，这显然是难以实施的。值得思考的是如何将评估的外在压力变成内在的质量追求？如何将学校与政府主管部门之间的“评估博弈”转变为学校与学校之间的质量竞争？如何开发和利用多元化的评估手段和标准？如何使行政手段更为人性化？如何使质量保证与特色发展不再矛盾？
