2006年是中国实施“十一五”规划的第一年，也是中国政府提出并大力推动环境保护“历史性转变”的“新政元年”。

　　这一年，中国经济发展继续高歌猛进，“激情燃烧”式的粗放增长，让“中国号”列车依旧甩着滚滚黑烟在世界的惊叹声中呼啸疾驰。新的“路线图”和“红绿灯”正在引导着这辆高速列车朝着新的方向转轨，尽管它那强大的惯性使这一转轨看起来并不明显。

　　与此同时，不断加剧的资源与环境危机如黑云压城，给人民生活和社会稳定带来了严重威胁。合理利用资源，保护生态环境，是构建和谐社会的基础和保障。“十一五”是一个承上启下的转折期，如果沿用原有的粗放式经济增长模式，继续以无节制地消耗资源、污染环境、破坏生态来换取经济增长，“中国号”列车驶向的将不是和谐和繁荣，而是灾难和梦魔；“十一五”是中国按照科学发展观构建和谐社会的关键时期，实现“以人为本，全面、协调、可持续”的发展和人与人以及人与自然的和谐，环境保护都是至关重要的因素。

　　2006年开始实施的“十一五”经济社会发展规划明确提出了到2010年的环境保护主要指标，并强调这些指标是必须不折不扣地加以完成的硬性任务。提出节能降耗、污染控制、土地保护和森林培育等环境类指标并不是从“十一五”才开始的，但把这些指标作为一条不可逾越的“红线”和衡量政府经济与社会发展绩效的约束性的硬指标，把资源和环境问题摆到关系到人际、代际和国际和谐的高度并使之成为具有强硬约束力的国家意志，这还是第一次。当然，这些指标能否硬起来，不是单靠一声号令、一纸规划就可以立即奏效的。

　　同时，中央政府第一次把GDP增长率当作软指标。“发展是硬道理”曾经长期被片面地理解为“经济增长才是硬道理”，而作为经济增长重要指标的GDPI,更是被很多地方官员顶礼膜拜和狂热追求。这样的冲动和激情，可谓“燃烧已久，于今为烈”，想靠一纸规划让它“软”下来，又谈何容易。

　　在烟尘弥漫污水流淌的大地上，一场酝酿已久的转变正在悄然发生，一种绿色的国家意志正在破土发芽。在2006年，中国政府开始痛下决心，强力推动由“以牺牲环境换取经济增长”向“以保护环境优化经济增长”的转变。2006年4月17一18日在北京召开的第六次全国环境保护大会是中国环保历史上新的里程碑。在这次会议上，温家宝总理提出要实现“三个转变”，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步推进，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这“三个转变”相互依存、相互促进、相得益彰，共同构成战略性、方向性、历史性的转变。国家环保总局局长周生贤把它概括称为“历史性转变”。

　　和西方发达国家不同，中国的环境保护从一开始到现在都是政府主导型的。但是，在全球化迅猛推进、政府职能加速转换、市场经济趋于成熟、公民社会开始发育的背景下，企业界、科技界和非政府组织也正在成为环保的重要力量，中国的环保事业也开始呈现出多元主体的格局，形成了“政府主导、企业拉动、公众参与、科技支撑、法律规范、市场调节”的态势。各种环境保护力量，无论是国际的还是国内的，无论是官方的还是民间的，都开始站在新的历史起点上，在经济转轨和社会转型中寻找新的空间，谋求新的作为。转折之年，中国的环境保护了发生了一些重要的转变，取得了一些可喜的进展，而制约环境保护的各种因素也在进一步凸显。“历史性转变”中各种力量之间的较量和博弈，让这一年的环境保护风云变幻，跌宕起伏。

　　这一年，中国环保注定风生水起。

　　一、松花江事件中诞生“中国环保精神”

　　2006年，中国环保是在松花江污染事件的阴影中慷慨上路的。新任国家环保总局局长周生贤一上台就对他的部下们承诺：“在事业上，在工作上，我愿意做一把剑，为科学发展保驾护航。”上任伊始他就“仗剑千行”，在冰天雪地的松花江上现场坐镇指挥污染防控战役。春节前夕，中国政府向世界宣布：这场旷日持久的战役终于取得了最后的胜利，松花江沿岸的百姓们可以过上一个放心年。正所谓祸福相倚，这一震惊世界的灾难性事件让人们更加清晰地意识到了中国环境保护的现实困境和这一危局给人民健康、社会稳定、生态安全、经济发展乃至国际关系带来的潜在威胁，也激起了环保部门奋起图强的强烈使命感和紧迫感。松花江事件给环保增添了一笔新的财富，即被周生贤概括为“忠于职守、造福人民，科学严谨、求实创新，不畏艰难、无私奉献，团结协作、众志成城”的中国环保精神。对于这些正在新的征程上艰难跋涉的环保人来说，这种精神也是一把利剑。

　　正所谓祸福相倚，这一震惊世界的灾难性事件让人们更加清晰地意识到了中国环境保护的现实困境和这一危局给人民健康、社会稳定、生态安全、经济发展乃至国际关系带来的潜在威胁，也激起了环保部门奋起图强的强烈使命感和紧迫感。松花江事件给环保增添了一笔新的财富，即被周生贤概括为“忠于职守、造福人民，科学严谨、求实创新，不畏艰难、无私奉献，团结协作、众志成城”的中国环保精神。对于这些正在新的征程上艰难跋涉的环保人来说，这种精神也是一把利剑。

　　二、节能环保成了硬指标

　　2006年3月人大、政协“两会”期间，温家宝在新闻发布会上对中外记者说：环境污染确实已经成为当前中国发展中的一个重大问题，这个问题至今没有得到很好的解决。“十五”计划我们大多数的指标都基本完成了，但是环境指标没有完成。他所说的“环境指标没有完成”，主要是指“十五”制定的“城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%”的目标没有如期实现。

　　几乎所有的中国人都意识到，环保是今天中国发展中最薄弱的环节之一。但是，这显然不是环保部门的过错。在粗放型经济增长方式没有根本改变的情况“激情燃烧”—“烧掉的是资源，留下的是污染，产生的是GDP"。国家环保总局副局长潘岳则指出：“拉动中国GDP增长的几乎都是高耗能高污染产业。例如中国的大气污染，90％以上来自于重化工业，其中70％的空气污染来源于火电，火电投资每年以50％的速度递增，这当然会拉动煤炭需求。如果中国不改变85％的燃煤结构，不改变这种传统工业生产和消费方式，即传统发展模式，环境严峻期将提前来到，会带来严重的社会问题。脱硫政策已经出台，但如今95％的火电厂没有安装或没有使用脱硫设施，我们管不住，这就是体制问题。”

　　“两会”期间讨论通过的“十一五”规划纲要提出，2006一2010年要在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本得到遏制，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放总量减少10%；森林覆盖率由18.2％提高到20%0这些指标都是约束性的硬指标，而GDP增长率反而成了比较“软”的预期性指标。环境保护指标放在与经济发展同等重要位置，并且要求比GDP还要“硬”，这是过去所从来没有过的。

　　温家宝表示：“实现这一目标的难度很大，但我们有信心、有决心去实现。”在随后召开的全国环保厅局长会议上，周生贤提出，力争在开局之年实现削减主要污染物排放总量2％的任务。事后的情况表明，实现这一目标的难度确实很大。

　　三、“历史性转变”

　　2006年4月16日夜间北京遭遇了一场沙尘之灾。据测算，市区降尘达30多万吨，按全市1500万人计，人均20公斤。17日早晨，北京的空气中弥漫着细细的沙尘，地面、房屋、汽车，甚至是每一片树叶都被黄色浮尘厚厚地覆盖。国务院总理温家宝在漫天的浮尘中走进全国第六次环境保护大会的会场。在会上他发表了重要讲话，第一次旗帜鲜明地提出：做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：首先是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展；其次是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；第三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护水平。

　　“历史性转变”要求我们着力改变环境保护工作先污染后治理、边治理边破坏的状况，形成主动、事前、预防、积极的工作格局。这样的转变注定是渐进式的，而且也注定不会一帆风顺。

　　如果说硬指标是一个紧箍咒，那么“历史性转变”不妨看作是一根金箍棒。“玉宇澄清万里埃”不会指日可待，但这些举措和号召的确大大增强了人们对环保的信心。

　　四、难堪的“开局”

　　尽管2006年全年的数据还在统计之中，但从已经公布的上半年的情况来判断，2006年的环保局势不容乐观。开局之年的“战果”，有点令人尴尬。

　　从能耗来看，“十一五”规划要求在2010年前单位GDP能源消耗要降低20％左右。《政府工作报告》提出，2006年单位GDP能耗要降低4％左右。而2006年上半年全国单位GDP能耗同比还上升了0.8%0。

　　从主要污染物排放总量来看，“十一五”规划要求在2010年前要减少10%，具体是化学需氧（COD）由2005年的1414万吨减少到1273万吨；二氧化硫由2549万吨减少到2294万吨。2006年主要污染物排放总量应该减少2％左右，但上半年主要污染物排放总量也不降反升，全国化学需氧量（COD）排放总量689.6万吨，同比增3.7%；二氧化硫排放总量IZ74.6万吨，同比增长4.2%。不难推测，按各地节能减排的力度，完成“十一五”开局之年环保的主要指标任务很有可能落空。

　　国家环保总局把分解落实主要污染物削减目标列为当年工作的重中之重，要求各地要尽快将指标分解落实到市、县，落实到排污单位，做到目标到位、任务到位、责任到位。2006年5月，经国务院授权，国家环保总局与山东等7个省及华能等六大电力集团签订了二氧化硫总量削减目标责任书。7月，环保总局又与河北等九个省签订了“十一五”主要污染物总量削减目标责任书。之后在8月，又与其他各省陆续签订了责任书，每个省都先后领到了自己的任务。

　　分析人士指出，上半年主要污染物排放总量之所以居高不下，客观原因是很多两三年前批复的新项目陆续投产，形成污染的滞后性。从2004年开始，电力等二氧化硫排放重点行业才开始大规模上脱硫设备，到2005年底中国有5500万千瓦的机组上脱硫设备，只占全国燃煤机组的1/10左右。

　　据悉，国家将对2008年和2010年各省执行情况分别进行中期评估和“期末考核”。由于国务院与各省签订的责任书基本是末期管理，每年具体下降多少没有规定，这也是导致各省在2006年的“预热期”反应迟缓的重要原因。

　　五、增长的代价

　　节能环保这些以前的软指标一时还“硬”不起来，而GDP这个老牌硬指标也无法立即软下去。2006年第一季度，中国GDP增速达到10.2%。整个上半年，中国GDP的增长速度提高到10.9%，比年初制定的全年增长8％的目标高出2.9个百分点。按照国家发改委的预测，全年GDP增长速度不会低于10.2%。

　　而根据最近几年来的情况判断，实际增长率恐怕还要高些。2005年国家统计局公告显示的GDP同比增长为9.9%，而汇总31个省区市的增速得出的简单平均数为12.39%,,2006年上半年国家发改委的报告显示，31个省区市（不包括港澳台）经济增长速度均保持在两位数，其中23个省区市增速在12％以上。如果按照这31个省区市所公布的GDP计算，中国上半年的GDP实际增幅为12%，而并非国家统计局宣布的10.9%。

　　在国内外，有很多经济学家在为这一“大好形势”而惊叹。但是，如果看到生态环境方面为此所付出的巨大代价，我们恐怕无法为这样的增长而沾沾自喜。

　　早已有专家指出，由于没有将环境和生态因素纳人其中，现行的GDP核算法并不能全面反映国家的真实经济情况，核算出来的一些数据有时会很荒谬，因为环境污染和生态破坏也能增加GDP。中国因为环境污染和生态破坏造成的全部经济损失到底占当年GDP的多大比例，一直以来众说纷纭。世界银行的报告和中国科学院专家测算的结果都显示，2003年中国环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的15%。2006年4月，国家“沙漠化973项目”的最新研究成果《中国沙漠与沙漠化》大型报告显示，近年中国生态破坏和环境污染造成的经济损失约占GDP的14%。

　　这样的估算虽然并不确切，但2006年一项权威报告却可以印证其可能性。这份报告显示：在未计人自然资源（耕地资源、矿物资源、森林资源、水资源、渔业资源）耗减成本和生态破坏成本的情况下，在未计人地下水污染、土壤污染等10多个重要项目的环境污染损失成本的情况下，在列人核算的项目仍存在“低估和缺项”的情况下，2004年全国仅仅因环境污染造成的经济损失就达到5118亿元，占当年GDP的3.05%。如果在现有的治理技术水准下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，需要一次性直接投资约10800亿元，占当年GDP的6.8％左右。而2004年全年国内生产总值比2003年仅仅增长了9.5%。也就是说，仅仅因环境污染造成的经济损失和处理部分污染物需要的一次性直接投资数额加起来就超过了当年增长的部分。

　　上述结论来自于2006年9月份国家环保总局和国家统计局公布的《中国绿色国民经济核算研究报告》。绿色GDP核算试点工作是从2004年开始的，目标是用3-5年的时间建立中国的绿色国民经济核算体系框架。

　　2006年11月，课题组的简报上透露出一个信息：10个获准作为试点的省市中有的表示2007年将不再继续进行本省绿色GDP核算。看来，这项工作还是遇到了一些意想不到的阻力。根据最近公布的数据，2006年全国GDP突破20万亿元，比2005年增长10.7%；主要污染物减排工作得到加强，但未完成总量削减任务，化学需氧量(COD）和二氧化硫（S02）排放量分别增长1.2％和1.8%。值得注意的是，这两项主要污染物的排放总量虽然仍呈增长趋势，但增长幅度却在2005年的基础上有所下降，COD下降了4.4%，S02增幅则下降了11.3%。

　　六、两种“保护”的博弈

　　2006年，美国人托马斯?弗里德曼写的两本谈论全球化的专著《世界是平的：21世纪简史》和其姊妹篇《“凌志汽车”和“橄榄树”的视角》在中国一些大中城市卖得相当火暴。托马斯?弗里德曼有一次在中国发表演讲时曾提出了一个有趣的“绿猫”理论：“邓小平说，不管白猫黑猫抓到老鼠就是好猫，但是我觉得，不管白猫黑猫，不是绿猫就抓不到老鼠。”

　　环保也是生产力，这将成为左右未来经济变局的核心理念。由于旧观念的惯性作用过于强大，很多人特别是一些地方官员还没有“绿猫”概念。在他们的心目中，抓不到活老鼠，抓到死老鼠毒老鼠也是好的。

　　中国环保方面一直存在着中央与地方以及地方上下级之间的冲突，有时候，这种冲突看起来很像是一种“猫和老鼠”式的博弈。

　　中国环境与发展国际合作委员会2006年完成的“中国环境执政能力研究”课题认为，政策有效性不足，执法不力，是中国现在很多资源与环境问题久拖不决的症结所在。

　　“政策有效性不足”这个委婉的说法，指的是自上而下政策效力的逐级递减甚至最后完全丧失。具体来说就是中央政府从全社会利益考虑，为了保持社会稳定与经济的长期可持续增长，将转变增长方式和环境保护作为治本之策，而地方政府为了获取自己的独立利益而不惜以“上有政策下有对策”进行软对抗。既然下级官员无视上级政府产业结构调整政策而仍追求粗放增长的做法得不到制裁，对他们来说，最“实惠”的选择就是努力以骄人的经济增长成绩赢得个人政治利益和地方的眼前经济利益。

　　分析人士指出，按照中国目前的经济体制，财政采取“分灶吃饭”的制度，自己的人得自己养，地方政府官员生活条件、工资水平直接取决于地方政府的财政状况，只有创造出高速度，才能改善地方政府的财政收入状况。因此，地方政府领导才会抱着“先污染、后治理”的错误观念不放，不顾当地的资源察赋、环境容量以及国家发展规划和产业政策，拼命扩大投资和招商引资规模，对引进高耗能高污染的项目也在所不顾。个别地方政府甚至提出“宁要呛死、不要饿死”的荒谬理论，把科学发展观的要求甩在脑后。

　　地方保护主义也是导致国家的法律法规执行不力的重要原因。一些基层地方政府阳奉阴违，出台了名目繁多的“土政策”，降低环保门槛招商引资，有的甚至为企业挂免检保护牌挡住环境监察执法人员进行现场检查，为污染企业大开绿灯，不惜充当污染企业的保护伞，对于触犯环保法律法规的责任人则百般庇护。也有一些地方政府把环保局当成摆设，甚至视为绊脚石，对于悟尽职守的环保干部百般施压、明升暗降，导致许多环保局局长“站得住的顶不住、顶得住的站不住”。违法排污企业对抗检查有恃无恐甚至敢暴力抗法。很多基层环保局执行环境监察执法任务时不是理直气壮，反而低人一等。更有甚者，有的基层环保局在地方政府的压力下，不是加强执法而是挖空心思与上级部门的执法检查周旋，甚至为企业通风报信。保护生态环境还是保护污染企业，成了一些基层环保部门的两难选择。

　　山西是全国环境污染最严重的省份，主要污染物排放总量远远超过了环境的承载能力，生态环境十分脆弱。但山西省环保局2006年11月公布的一项问卷调查显示，在接受调查的人群中，93.31％的群众认为，环境保护应该与经济建设同步发展，然而却有高达91.95％的市长（厅局长）认为加大环保力度会影响经济发展，仅有6.51％的市长认为“不会”。

　　中央已经意识到了这些问题的严重性。2006年底在北京召开的中央经济工作会议一改过去经济发展“又快又好”的提法，强调经济发展要“又好又快”，先要保证“好”，然后才能“快”；提出2007年经济工作的4个着力点，即“着力调整经济结构和转变增长方式，着力加强资源节约和环境保护，着力推进改革开放和自主创新，着力促进社会发展和解决民生问题”；同时，要实现三个协调，即“速度、质量、效益相协调，消费、投资、出口相协调，人口、资源、环境相协调”。新的提法和要求，表明中央更加重视经济发展的质量和效益，更加重视资源节约和环境保护，将下最大决心、用最大气力，着重解决影响经济社会发展全局的一些重大问题。

　　但是，这样的号召在地方政府那里是否会得到积极响应，还有待做进一步观察。

　　七、危机“涛声依旧”

　　2006年，中国的环境危机并没有出现缓解的明显迹象，主要污染物排放量超过环境的承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。近年来，因环境问题引发的群体性事件以年均29％的速度递增。2005年全国发生环境污染纠纷5.1万起。2006年全国各类突发性环境污染事件平均每两天就发生一起1一6月，国家环保总局共处理突发性环境事件86起，高于2002年全年的76起。绝大部分突发环境事件都涉及水污染。甘肃徽县儿童血铅超标事件，湖南岳阳砷污染??在很多地方，频频发生的环境污染突发事件正在酿成严重的社会危机。

　　公众对环境质量的感受，首先来自于他们直接的感官体验。2006年春天，广州市有一个寻死的女士跳进广州大道旁的河道里。路人找来梯子救她，她爬上岸来后对救她的人说：“这条河太污太臭，在水里比死还难受。”

　　“清怜怜的水来蓝莹莹的天”，这首山西民歌至今仍在被广为传唱，但在山西一些农村，村民们现在唱的是“黑烟遮住天，浊气往家蹿，窗户整天都要关”。河南则流行着这样的一则民谣：“太阳和月亮一样，晴天和阴天一样，鼻孔和烟囱一样。”

　　如果说这些故事和民谣反映的只是个别的、局部的、微观的公众感受，下面这些数字和事实应该有助于我们更清晰地判断2006年中国普遍的、全局的和宏观的环境状况：

　　—中国的江河水系70％受到污染，流经城市的河流90％处于严重污染状态。中国环境监测总站2006年6月发布的《113个环境保护重点城市集中式饮用水源地水质月报》显示，16个城市水质全部不达标，占重点城市的14%;74个饮用水源地不达标，占重点城市饮用水源地的两成；5.27亿吨水量不达标，占重点城市总取水量的32%。在农村，中国目前有34％农民（3亿多人）饮用不合格的水，农村饮用水符合饮水卫生标准的比例仅约为66%。这一年的中国环境安全大检查结果也显示，7500多个化工石化业项目中，1354个项目布设在江、河、湖、海、水库沿岸；2489个项目布设于城市附近或人口稠密区；280个项目布设于饮用水源保护区上游10公里内，一旦发生重特大污染事件，后果不堪设想。

　　—中国是世界上肺病率最高的国家。在中国，有4亿多城市居民呼吸不到新鲜空气，有20％的儿童因为空气污染而铅中毒。亚洲开发银行2006年发表报告称，在亚洲的大城市里每分钟就有一个人因为空气污染而死，而中国两个历史上最为重要的都城—北京和西安是亚洲空气污染最严重的城市。

　　—五花八门的食品污染在2006年又添了很多新花样：“苏丹红”、“孔雀绿”??据科学院一项关于中国环境与健康的研究报告称：75％的慢性疾病与食品中的污染物有关。

　　温家宝总理曾经在他的施政演说中深情地说：“我们的奋斗目标就是让人民群众喝上干净的水，呼吸清新的空气，吃上放心的食物。”这些都是人类生存的基本要素，几千年老祖宗们不曾优虑过，现在却成了全国人民的共同渴望，成了我们的奋斗目标。这难道不是对盲目发展的莫大讽刺吗？

　　另外的一些数字和事实同样让人触目惊心：全国城市垃圾处理率不足20%;农村有1.5亿吨垃圾露天存放；全国水土流失面积达356万平方公里；沙化土地面积达174万平方公里；1/3的国土面积受到酸雨侵害；90％以上的天然草原退化。中国物种濒危和灭绝的速度加快，生物遗传资源流失严重，林草和生物品种单一化问题突出。目前濒危或接近濒危的高等植物已占高等植物总数的15%-20%。中国海洋近岸水域遭到大范围的污染，在江河人海口和城市附近海域，三类和劣三类水质占59.7%,,2006年，联合国宣布中国的黄河口和长江口成为“死亡区”，因为不但鱼、虾、贝类无法在这些地方生活，连海草也难以幸存??

　　由于工业污染大量排放，目前中国几乎找不到几条干净的河流，找不到几个干净的湖泊。我们雄心勃勃地建设“世界工厂”，如今却被国际社会认为是“世界垃圾场”。

　　八、 兵发四方

　　2006年12月22日，随着国家环保总局东北环境保护督查中心在沈阳市揭牌，五家大区的环境督查中心已经全部宣告“开张”。

　　在大量的污染事件背后，环境违法和有章不循是一大顽症。据了解，一些县级建设项目环评执行率只有30%-40%，一些工业园区项目环评执行率不足50%,,2006年上半年新投产燃煤机组3200多万千瓦，同步安装脱硫设施的只有一半。有关部门对8省区亿元以上新开工建设项目的调查结果显示，约有40%的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象。由于权限的制约，国家环保总局非但不能免去那些只对短期经济效益感兴趣的地方政府官员的职务，连地方环保局的官员也无法直接管理，所以出现“政策有效性不足，执法不力”的情况并不奇怪。

　　医治沉病当用猛药。7月31日，国家环保总局对外宣布，全面启动组建11个地方派出环保执法监督机构。这11个执法监督机构包括华东、华南、西北、西南、东北5个环保督查中心和上海、广东、四川、北方、东北、西北等6个核心与辐射安全监督站。国家环保总局的官员认为，组建地方环保监督机构是中国建立“国家监察、地方监管、单位负责”环境监管体制的重要步骤，是强化国家环境监察能力、加强区域环境执法监察的重要举措。从8月18日开始到10月初，国家环保总局在全国环保系统通过考试公开选拔了巧位副司局级领导干部，分赴11个派出机构担任“二把手”。

　　督查中心被看作是国家环保总局派出的“钦差大臣”。他们承担的主要任务是：督查地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；督查重大环境污染与生态破坏案件；督查重、特大突发环境事件应急响应与处理；督查重点污染源监管和国家审批建设项目“三同时”执行情况；督查国家级自然保护区（风景名胜区、森林公园）、国家生态功能保护区环境执法情况；同时还要帮助和协调地方环境保护部门开展跨省区域重大环境纠纷的协调，跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调等工作。

　　可以看出，作为国家环境保护总局派出的执法监察机构，督查中心主要负责跨流域、跨行政区划的环境问题，查办重大环境污染与生态破坏案件，协调处理跨省区域和流域重大环境纠纷，督查重、特大突发环境事件应急响应与处理。

　　地方官员是它们督查的主要对象之一。而就在覆盖在“环保督查中心”牌匾上的大红缎布被揭开的那一刻，代表国家意志的督查中心与代表地方利益的地方政府之间的新的博弈也拉开了序幕。西南环保督查中心成立后发出的第一份“督查通知”，背后就有着这种“猫和老鼠”的斗法。根据《人民日报》的报道，11月巧日四川投资公司沪州电厂输油管线出现柴油泄漏，造成长江水体污染。国家环保总局把这一事件定为重大环境污染事件，通知要求四川省有关部门迅速查明事故原因，查清事故责任，依法从严从快追究相关责任人的责任，并责成有关部门对事故查处过程进行跟踪督办。现场指挥的西南环保督查中心主任马宁发现，事件中存在严重的瞒报行为，实际柴油泄漏量为16.94吨，与最初报上来的380公斤几乎相差50倍！

　　九、淬火加钢

　　温家宝总理指出：“要使环保政策和执行力像钢铁一样坚硬，而不是像豆腐一样软弱。”中国也在锻造一把剑，一把斩向环境污染和生态破坏黑手的剑，一把守护山川家园和捍卫人民健康的剑，一把佑助可持续发展与和谐社会建设的剑。这把剑，就是环境保护的国家意志和执行力。

　　一次次的淬火加钢，正在让环境保护这把剑变得更加坚硬和锋利。人们注意到，2006年环保工作一个重要的变化就是，行政、法律、经济、技术等十八般武艺都“操练”起来了。

　　1．政策手段

　　国务院继2006年初颁布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》之后，又于年中出台了《国务院关于加强节能工作的决定》，明确提出将能耗指标作为地方政府领导干部和国有大中型企业负责人的重要考核内容。9月份出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》则进一步明确了地方政府在土地管理和耕地保护方面的责任。

　　2．立法手段

　　2月，监察部和国家环境保护总局公布并施行了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》（以下简称《规定》）。《规定》要求对有环境保护违法违纪行为的国家行政机关和企业的直接责任人员依法给予行政和纪律处分，为环境保护提供了有力的法律武器。这份部门规章矛头直指那些在环保方面不作为、失职读职的官员。为了解决环保法律法规偏“软”，赋予环保执法部门的权限不够，对污染企业不能形成足够震慑力的问题，《环境保护法》正在酝酿做“根本性”修改，并将有望上升为国家基本法。其他多部环保法律法规（如《规划环境影响评价条例》、《环境保护目标责任考核办法》等）的制定修改都在紧锣密鼓地进行当中。一个覆盖环保各个领域，门类齐全、功能完备、措施有力的环境法律法规标准体系有望在今后5一10年内建立起来。为了鼓励利益相关方（如经济部门的代表，环境NGO，专家和管理部门）参与到环境保护整个决策过程中来，2月22日，国家环保总局《环境影响评价公众参与暂行办法》出台并实施。一个规格更高并将覆盖整个环境保护领域的公众参与环境保护的法规—《公众参与环境保护办法》的立法也已经在2006年底正式启动。公众参与的新决策机制，为环保NGO在中国环境保护中发挥更大作用提供了广阔的空间和舞台。

　　3．经济手段

　　2006年环境保护的一大亮点是，中国环保正由原来的“末端治理”转变为贯穿经济生活的全过程。无论是绿色GDP核算报告的发布，还是政府绿色采购的推行，都反映了这样的变化。据悉，“十一五”期间，全国污染治理的投资总需求高达1.4万亿元。目前，不仅一般的治理项目资金还没有落实，就连国家批准的一些重点流域治理项目的资金，也没有完全落实。资金不落实，目标就会落空。2006年财政部正式把环境保护纳人政府预算支出科目，增加了“211环境保护”科目，包括10大款50小项。10大款的具体条款是环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草及其他。①这个支出分类科目基本涵盖了污染防治和生态保护的全部事务，它使环境保护在政府预算支出科目中有了户头，成为增加政府环保投人的重要保障，为建立环境财政制度奠定了基础。2006年，国家调整了有关税收政策，提高大排量轿车的消费税税率，对一次性筷子和实木地板征收5％的消费税。财政部、国家环保总局等部门和江苏省等地方，还制定了排污权有偿取得和交易试点工作方案，积极探索环境保护的长效机制。为抑制高耗能产业盲目发展，从10月I日起，国家对差别电价政策进行了进一步完善：淘汰类企业工业用电每千瓦时加价I角钱，限制类企业加价3分钱。

　　4．执法检查

　　2006年国家环保总局组织开展了一系列执法检查活动，对一些重大案件实行挂牌督办。全国环境安全大检查全面排查了环境敏感区的隐患，建立了事故应急预案，防患于未然。截至10月底，全国共出动执法人员148万人次，查处环境违法企业1.9万家，对5036家污染企业实行了挂牌督办。为了维护群众的环境权益，国务院7部门联合启动了2006年整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。最近公布的2006年第二批挂牌督办案件处理情况中，有17名责任人被追究行政责任，2人被追究刑事责任。这些光如电气如虹的强硬出击，使环保成为这一年最抢眼的领域之一。白洋淀这个华北最大的淡水湖20世纪40年代面积还达100(）平方公里，但如今已锐减至300多平方公里。除了面积日渐萎缩，白洋淀的自然生态功能亦不容乐观。2006年3月，发生了湖水变臭发黑、大量死鱼的事件。经查，这是因为主管领导和环保部门监管不力，稽查措施不到位，致使企业违法往湖里倾倒未经处理的污水，造成大量鱼类死亡，损失高达数百万元。最后，河北省保定市新市区一名副区长受到行政警告处分，该区环保局局长引咎辞职，两名环保局副局长被免职。

　　5．统一战线

　　2006年8月，国家环境咨询委员会和国家环保总局科学技术委员会（简称“两委”）在京宣告成立。以此为标志，中国开始建立最广泛的环保“统一战线”。“两委”分别由49位中国环保专家和37位环境科技专家组成，其中有30位是来自中国科学院和中国工程院的院士。中国首任国家环保局局长、中华环保基金会理事长曲格平也成为国家环境咨询委员会委员，他表示：“过去对一些问题的处理，重要的失误就是缺乏科学民主决策，现在中国的民主决策意识大大增强了。控制环境污染是环保的主要任务，这个任务非常艰巨，光靠环保总局的力量是不够的，需要举全社会之力。从这个意义上说，‘两委’的成立必将对中国环保事业的发展产生重要影响。”

　　十、变革中奋发图强

　　发展与保护的博弈也许是一盘永远不会下完的棋。发展是硬道理，而不科学的“硬发展”实际上是不讲道理的“伪发展”。而科学发展，才是真正的发展和根本的道理。越来越多的人认识到，克服资源短缺的瓶颈，解决环境污染和生态破坏造成的矛盾和问题，是增强可持续发展能力、实现经济社会又好又快发展的迫切需要。各级政府能否摈弃以高投人、高消耗、高污染来带动经济高增长的老路，摈弃经济增长至上的观念，摈弃GDP崇拜的病疾，真正把发展纳人可持续的轨道，立足节约资源、保护环境来推动发展，成为目前和今后一个时期内中国环保能否突出重围的关键。

　　近年来给环保“升格、扩军”的呼声一直不绝于耳。2006年，这样的呼声比以往任何一年都要密集和响亮。世界银行和其他很多政府间组织和民间组织纷纷建议中国尽快成立环境保护部。中国人民大学顾海兵教授等国内外专家学者也一直呼吁国家环境保护总局和其他相关部门合并后成立一个负责环境保护的部委。世界银行、中国环境与发展国际合作委员会最近完成的“中国环境执政能力研究”课题认为，与中国的面积、人口和环境问题相比，国家环保系统人力薄弱。很多专家指出，从中国严峻的环境形势和未来的发展前景来看，强调“强政府、大社会”的环境治理模式，增加环保人力、资源是必要的，因为弱势环保所导致的公共利益损失可能远远超过由于增加这些机构而增加的财政支出数额。

　　在过去的2006年，环保的国家意志已经向粗放增长和地方保护主义发起了“挥剑决浮云”式的挑战。在阻力和困难面前，中国的环保没有按剑哪踢或抱剑长吁，而是仗剑突围，奋发图强。毕竟，环保能否成为强势，关键是看它能否在这个转型时代有所作为。(胡勘平)