三 公共文化服务运营的有效性原则

美国学者科特勒曾经指出，在市场经济环境下，西方国家的博物馆、音乐厅、公共图书馆和交响乐团等非营利组织也不得不在吸引消费者的注意力和国家基金资助两方面展开竞争。诚然，竞争是市场经济的基本理念。第二次世界大战以后，竞争的理念也被引入西方国家的公共文化行政和公共文化服务的经营管理之中，并在行政管理的理论研究中提出了行政决策的有效性原则。20世纪40年代，美国学者西蒙在他的《行政管理行为——行政组织决策程序研究》一书中，第一次提出了行政管理的有效性原则。这一原则也为我们分析公共文化托管制提供了某种理论的启示。

西蒙是在有限理性决策论的意义上提出行政管理的有效性原则的。他认为，“就决策导向最终目标的选取而言，我们把决策称为‘价值判断’；就决策包含最终的实现而言，我们把它称作‘事实判断’”。然而不管是事实判断还是价值判断，决策者是“在若干个费用相同的备选方案选择实现管理目标最佳者；在若干个成就相同的备选方案当中，总应当选择费用最低者。由于这个‘效率原则’是一切试图利用稀缺资源去最佳地实现目标的理性努力之特征，所以，它既是经济理论的特点所在，也是管理理论的特点所在”。“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选方案。”在西蒙看来，行政机构在作出择优决策的时候，必须考虑到在选择最佳决策方案的过程中所花费的成本。所以，行政决策行为的有效性是行政管理的基本原则。可见，西蒙是将决策运营的成本观念注入了公共行政决策行为的研究之中，并确立了行政决策的有效性原则。

笔者认为，将西蒙的行政决策有效性原则运用于公共文化服务领域，实际上是要把市场经济中的竞争理念纳入到公共文化服务部门的具体运作之中。那么，这一原则与公共文化消费的非竞争之间是否存在着矛盾和对立呢？回答是否定的。从公共文化消费环节看，公共文化的消费者之间应该在非竞争关系中平等地获得公共文化物品，享受公民的文化权利和社会文化福利。因此，非竞争性是公共文化物品的消费特质。但是，公共文化消费的非竞争性并不意味着公共文化服务的非竞争性，并不意味着公共文化部门的经营管理活动可以完全摆脱投入成本与服务效益之间所形成的经济效率问题，并不意味着公共文化产品的供给行为能够忽视公共文化服务的组织目标与公众的公共文化实际需求之间所形成的社会效益问题。这种因有效运营而引发的服务竞争不仅产生于不同门类的公共服务机构之间、相同门类的公共服务机构之间，而且也产生于公共文化资源的不同运营方式之间。也就是说，服务运营的有效性竞争是市场经济条件下公共文化服务的基本原则。

从公共文化服务的理论上讲，有效性原则包括两个层面的含义，一是说公共文化服务具有实际的社会效益，即有实效（effectiveness），公共文化服务部门所提供的公共文化物品能够有效地实现组织的既定目标，最大限度地满足民众的公共文化需求；二是说公共文化服务具有运营的经济效益，即有效率（efficiency），公共文化服务组织能够运用较少的成本投入，有效地维护和供给公共文化物品。从这个意义上说，公共文化托管制，便是在公共文化资源运营的有效性原则上产生和发展起来的。所谓公共文化托管制，是一种由公益性文化财产信托法律关系而建立的商业信用制度。它由委托人将其艺术文化财产委托给某一公共文化托管董事会，并由该组织代为保管、维护和经营，通常由信托证书、政府法令等条款规定相关的托管事宜，包括受托者和受益者的权利与义务。西方的公共文化托管制最早是由英国的大英博物馆开创的。早在1753年，大英博物馆最初是因私人藏品捐献国家后，由英国议会筹资兴建的一座国家博物馆。自此以后，大英博物馆遵循三大原则：一是所有藏品都是永久不可转让的；二是向所有愿意欣赏和学习的人们开放；三是由全职的专家们运营。根据1963年的《大英博物馆法》和1992年的《博物馆和美术馆法》的规定，大英博物馆是英国的国家博物馆，博物馆的托管董事会是其常设机构，负责国家公共文化藏品的信托管理事务，25名董事分别由女皇、总理和内阁大臣等任命。大英博物馆与英国的文化新闻体育部之间签订了为期3年的国家艺术文化基金协议，接受中央政府的财政拨款和社会各界的捐赠，执行国家的相关公共文化政策。

虽然，西方的国家公共文化托管制度是由大英博物馆在18世纪中期创立的。可是，它在当代西方国家已经成为一种较为普遍的公共文化服务制度。例如，加拿大国家艺术中心是根据1966年加拿大国会颁布的《国家艺术中心法》而成立的，1969年向民众开放。它是以艺术表演为核心的国家级艺术文化服务机构，并以国家公共文化托管制的形式组建了托管董事会。该组织50％的经济支出来源于该艺术中心的门票出售、停车收费、演出厅出租的收入和国家艺术中心基金的划拨资金，其余则来自联邦政府的基金拨款。应该看到，国家公共文化的托管制之所以能够成为当代西方国家公共文化服务的基本制度之一，重要的原因在于其体现了公共文化服务运营的有效性原则。一方面，它通过文化财产托管的方式，将私人的、社团的和国家的文化遗产和艺术文化物品引入公共文化供给领域，由专门的托管理事会聘请专家维护和运营，从而能够更为有效地收集、利用和传播人类的艺术文化资源，使更多的人能够享受到人类的精神文明成果，以此实现公共文化服务的社会效益；另一方面，它可以通过国家艺术文化基金协议等托管人与受托人之间的洽谈方式和法律程序，引入公共服务的竞争机制，在资金投入、维护保养和经营管理等方面降低公共文化服务机构的运营成本，提升其服务的经济效益，从而最大限度地发挥公共文化服务的运营效率。