二 国家公共文化资金分配制度的形式正义取向

一般而言，公共文化服务是由代表公众利益的国家、社团、企业、公民等组织和个人，以非营利的组织性质向社会公众或特定社会团体提供公共文化产品和服务，以弥补营利性文化企业在市场供求关系中出现的“市场缺失”，进而在普惠理念的框架下实现公民的文化权利和社会的文化福利。因此，从形式正义的意义上设计公共文化服务制度，公平而民主地实施国家公共文化资金分配，是当代西方国家公共文化服务制度改革的基本命题之一。

诚然，在私有制主宰、资产阶级统治和垄断集团操控的当代西方资本主义国家中，正义的原则总是会与资本主义的政治体制和经济体制存在矛盾和冲突，因而在公共文化供给领域的实施过程中不可避免地产生各种偏离和背离的现象。可是，应该看到，一些具有批评意识的西方知识分子在社会人文学科中对于正义理论的学术研究，为西方国家公共文化管理制度的改革提供了理论的导向。

罗尔斯是20世纪西方正义论研究的重要代表。他在《正义论》一书中论述社会制度和形式正义的关系时，十分强调形式正义在社会制度设计和实施中的作用。他认为，“一种制度可以从两方面考虑：首先是作为一种抽象的目标，即由一个规范体系表示的一种可能的行为形式；其次是这些规范指定的行动在某个时间和地点，在某些人的思想和行为中的实现。……正义与否的问题只涉及现实的并且被公平有效地管理着的制度”。而“形式正义的观念和有规则的、公平的行政管理的公共规则被运用于法律制度中时，它们就成为法律规则”。也就是说，社会制度的正义性包含两个相关而不相同的层面，实质正义是指抽象目标意义上的制度正义，形式正义则是为公平而有效地执行实质正义所确立的程序和规则。根据罗尔斯的社会制度的正义理论，我们可以发现，以国家艺术文化基金为代表的公共文化基金制度，是当代西方国家在形式正义的制度取向中建立起来的国家公共文化资金分配制度。

二战以后，随着西方国家由自由型向福利型的转型，国家的立法和行政机构开始更为积极而主动地干预和参与国内的社会文化经济活动。于是，以文化部和国家艺术理事会为标志的国家文化行政组织相继产生。由于国内民众日益活跃和日趋增长的公共文化需求，传统的国家公共文化资金的供给模式已经越来越不能适应变化中的现状。一方面，国家的文化财政拨款往往局限于一些定向的国家公共文化服务部门，造成了国家公共文化资金供给的不平等；另一方面，更多民间的、社区的、新兴的公共文化服务部门却得不到国家公共文化财政的资助和扶持，只能通过社会和个人的慈善性捐助等渠道所获得的资金来维持生存。因此，建立某种面向整个公共文化服务领域的国家公共文化资金的供给制度，公平而规范地实施国家公共文化资金的供给，便成为当代西方国家公共文化管理制度改革的重要任务。经过半个多世纪的改革实践，国家艺术文化基金已经成为西方国家公共文化资金分配的基本制度。

从总体上看，当代西方的国家艺术文化基金组织主要有两类：一是英国的“一臂之距”原则下独立建制的国家艺术理事会；二是法国等国家的文化部下属的国家艺术基金会。这两种国家文化行政机构都承担着国家公共文化基金的审批分配责任，并与国家的、地方的和各种民间社团的公共文化服务部门之间，通过自愿申请、专家评估的行政审批或商洽立项的行政许可等程序，分配国家公共文化基金。这样，国家公共文化资金的分配方式就由行政拨款制变为基金制，即，由国家财政部门向国家公共文化服务部门的定向资金分配制度，变为开放性的基金供给制度，国家艺术文化基金机构向国内所有公共文化服务的申请者和运营者开放，从而使更多的民间公共文化服务机构能够获得与国家公共文化服务机构一样的平等待遇，为所有公共文化服务机构公平地享受国家公共文化的资金分配提供了制度上的保障。

就公共文化管理制度而言，以国家艺术文化基金会的形式确立起来的国家公共文化基金制度，是当代西方的国家公共文化供给方式改革中表现出的形式正义的制度取向，使国家公共文化资金的分配制度被赋予了公平和民主的意向。而在国家公共文化基金的分配中采用供需双方商议立项的契约方式，更使这种形式正义的制度取向获得了程序上的体现。因此，国家公共文化基金制，不仅在当代西方的国家公共文化资金分配制度中引入了一些较为公平、民主的规则和程序，而且也在国家文化行政与各类公共文化服务部门之间建立起新型的纽带关系，进而能够使国家文化政策得以广泛而有效的推行。