建设社会主义新农村的主体应该是农民。这既是学术界一致同意的观点，也是中央提倡以人为本、培养新型农民的主要出发点。但是我国农村人口众多，受教育程度与组织化程度目前还很低，因此，由村民自己选举产生并代表其自身利益的村民委员会（以下简称村委会）在新农村建设中将发挥重要的作用。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关条款规定，村委会是一个社会团体法人，作为农村居民的一个自我组织、自我管理、自我服务的机构存在。它是连接国家与广大分散的农民的纽带，位于政策传播与执行的最前沿。
目前，对于我国广大农村实行的村民自治制度有两种主流观点。一是自国家政权退缩至乡镇一级后，村委会在维护农村社区的稳定和发展中发挥了不可替代的作用。尽管税费改革以后，乡村财政能力、乡村行政能力、公共产品提供能力削弱，但税费改革也使汲取型体制失去了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府。村干部的事务性工作减少，干群关系趋于缓和。从这一观点出发，村委会将是农民利益的忠实代表，是上传下达的重要桥梁，也是新农村建设中农民的领路人。二是村委会除了其公益性之外，它也是一群由有自身利益追求的人构成的理性组织。他们在满足自身诉求的过程中并没有适当的权力监督与制衡机制。目前出现了屡禁不止的“村官”贪污腐败，虽然涉案金额不大，但往往整个村委会都牵连其中，在村民眼中是十足的大案，已经对村级集体经济的发展造成了严重阻碍。从这一观点来看，村委会在新农村建设中既不会出于“村民自治组织”的角色而偏向农民的利益，也不会出于“附属政务执行者”的身份偏向政府，而会偏向第三重角色：村委会本身。村委会从而成为新农村建设的障碍。
村委会在新农村建设中究竟会发挥怎样的作用？如何协调村委会在扮演三重角色的过程中的角色冲突？本研究将从村委会的管理现状、村民在新农村建设中对村委会的定位以及村委会对自身在新农村建设中的定位三个方面，分析村委会在新农村建设中的角色偏向问题。从而为保障村委会在新农村建设中发挥积极作用提供参考意见。
一、村民及村干部对村级管理现状的评价
村民对于目前的村级治理是否满意，关系到村民对村委会在新农村建设中的期待和定位是否有实现的基础。在村级治理不够公平公开、干群关系较为紧张的村庄，村民会质疑村委会在新农村建设中所起到的作用。相反，在村级治理良好、干群关系融洽的村庄，村民对村委会将有较高的期待，而这一期待也较有可能实现。在考察目前的村级治理的过程中，有必要比较村民对村委会的评价与村干部的自我评价。
在管理民主方面，本次调查的村民问卷与村干部问卷在4个问题上有交集：村干部的选举是否民主；对村委会在公共设施的提供方面是否满意；干群关系是否融洽；以及对“一事一议”的执行状况是否满意。这4个问题都采用了5分制量表，即从“很满意／很融洽／很民主”至“很不满意／很不融洽／很不民主”。
数据显示，村干部对于村级管理现状的评价要明显高于村民的评价。在“干部选举”、“干群关系”、“一事一议”这三个方面，选择“很民主”、“很融洽”、“很满意”和“民主”、“融洽”、“满意”的干部比村民多出40％左右。对于“公共产品”，村民和村干部都不很满意，因为由于“集体没有钱”，近年来提供的公共产品很少。试点村的情况相对而言要好一些。如江苏某试点村村委会为村民提供的公共产品包括路灯、小公园、健身器材、图书室、放映电影的大屏幕和音响、道路以及河道清理。
村民问卷中“管理民主”方面的另外5个问题进一步展示了村民对于村级治理现状的满意程度（即“对本届村干部上任后的表现是否满意”、“村级事务管理的参与程度”、“参与村委会召开的会议是否积极”、“财务状况是否了解”、“财务公开是否满意”）。统计发现，累计有56.9％的村民对本届村干部上任后的表现选择了“很满意”和“满意”。其中两个调查地区选择这两项的农民百分比不足50％，另外两个调查地区的百分比超过了60％。但是，被访的村民中，只有3.8％的村民很好地参与了村级事务的管理，只有29.5％的村民积极地参与村委会召开的会议，只有16.3％的村民知道一些村委会的财务状况，有36.7％的村民对于财务公开的现状表示不满意。所调查的村庄多数没有广播，也没有以海报、黑板报等形式公开财务，只是定期请组长、村民代表查账而已。正如某位村民在访谈时所说，“民主在这个地方还早呢”。
由此可见，村民对于村级治理的现状的评价与村干部的自我评价存在巨大的落差。村干部对于村级管理现状的相对很高的满意度使村委会成员难以意识到管理中存在的问题与村民的不满，也使村委会难以自发地改进管理方式与管理效果。如果村民对村级管理的评价与村干部的自我评价的差距进一步扩大，就可能引发较为严重的干群矛盾，妨碍新农村建设的顺利进行。下面的两个案例进一步说明了目前改进村级治理、为新农村建设消除隐患的紧迫性。
案例1：一位村民反映，上边的政策好，可到不了下边。比如退耕还林款、粮食直补等根本没有落实到农民头上，有的村干部说抵税或抵欠款了，但村民也不清楚到底发了多少，抵了多少。该村养羊，乡政府去年承诺的小尾寒羊本该是每只100多元，却以300多元的价格卖给农民，后来70％的羊都死了，农民大部分都赔了钱。另外，在该村的移民工程中，征地不公平，引发了干群冲突。因此有的村民反映，农民不欢迎村干部。
案例2：某地农村小城镇建设中，村干部与村民之间的冲突一直存在，并激化为几宗“命案”（因村民不愿拆迁，村干部强行带人把村民抬出来，有老人受惊吓过度后死亡）。该村为了村庄统一规划而禁止农民盖房，必须购买镇上的商品房。也有村干部没能公开村小学土地拍卖款和村民集资修渠款的用途，村民意见很大。并且该村的村民代表、党员没有机会参与村级事务管理。另有一村村委会的办公地被拍卖，土地留作盖厂房，村委会搬到村小学。村委会至此名存实亡，村民只有表示无奈和不满。另外，为解决税费改革后村干部经费问题，当地开始收取“一事一议”费，每个成年人20元。
这些情况的出现有多方面的原因。首先，从1987年在广大农村正式推广村民自治制度以来，我国形成了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等一整套相对系统的制度安排。但事实上，只有民主选举声势浩大，民主决策、民主管理和民主监督多流于形式。按照《村委会组织法》的规定，村委会应当定期召开村务会议，重大事项由村民集体讨论决定，而且要定期公开村务。但实际上，有些地方村委会很少召开会议（此次调查的4个地区村民反映村里很少开会的比例分别为：50.4％、6.7％、45.4％和41.9％）。如前所述，即使召开会议，村民也很少能够参加（积极参与的村民只占29.8％）。而案例2中某村的党员和村民代表都没有能够参与村级事务的管理。因此，村民们不了解村里的财务、政务和事务，管理缺乏透明度，加之又没有健全的财务制度和专门的财务管理人员，往往审批、拨付一人办，会计出纳一人干。这为有的村干部搞暗箱操作、贪污挪用公款提供了可乘之机。这种运行的偏差导致的奇怪状况就是：在村民自治体制内，村民失去了话语权。其次，村民组织化程度很低。所调查的村庄基本上没有农民的组织或协会。即使有（例如甘肃省某村的林果协会、洋芋协会、马铃薯协会、用水者协会；河北省某村的葡萄协会），也没能在管理层面上发挥作用，一些早已名存实亡。
因此，在“村民自治组织”、“附属政务执行组织”以及“村委会”自身这三重角色中，如果缺乏监管与制衡机制，村委会偏向的将是村委会自身。这种角色偏向将使村委会成为新农村建设中的“内患”，而不能很好地扮演村民、国家、村委会自身所期待的角色。一个佐证是，新农村建设已经开始了7个多月，而所调查的480位农民中，只有72位从村干部处听说了“新农村建设”，不足1／5。另有一位村干部多次参与学习新农村建设的会议，但回来后没有人关注，也没有机会宣传。
二、村民对村委会在新农村建设中的定位
对于新农村建设的主体，问卷共设计了“政府，村两委，农民，其他”4个选项。从总体情况来看，选择“村两委”的农民比例不高。七成以上的农民是把政府，而不是把村两委或村民自己看成是新农村建设的主体。也有部分农民认为三者都是最重要的，无法区分。这部分数据被归为第四项“其他”。从选择的比例来看，“村两委”在农民的心目中分量最低，只有9.2％的被访农民认为新农村建设主要靠村两委。甘肃农民没有一位认为新农村建设主要靠村两委，湖南选择该项的比例也很低（5.8％）。4个地区中只有河北选择村两委的百分比超过了选择农民的百分比。访谈中也不难发现，多数被调查的农民对于政府有极大的盼望。新农村建设在农民眼中是一场政府主导、农民实行的运动。村委会在其中并不起主要作用。
同时考察的还有农民对于村委会的具体职能要求。对于问卷中“您认为要建设新农村，国家应该怎么做？农民应该怎么做？村委会应该怎么做？”
从总体看来，将近六成的被调查农民将村委会定位为组织者、协调人和领导人。他们认为村委会是“最低一级的政府组织，起承上启下的作用”。村委会需要“表里如一”，“大公无私，不要压迫老百姓”，“把‘三个代表’落到实处”，“为村民办实事”。在技术、市场（尤其是果木市场）、就业等方面帮助、支持农民。同时应该负责水利道路建设，解决排涝，疏通渠道，为村庄提供丰富的公共产品。也有部分村民（主要是甘肃、河北两地）认为，村委会“有心无力”，“没有钱”，起不了什么作用。税费改革之后，村民与村委会关系不大了，只与生产队有关，“小队队长作用最大”。还有部分农民对村委会的建设提出了建议。要求村委会加强管理，提高村干部素质，“不要贪污”。因此，尽管对于村委会有不满的意见，只有很少的一部分农民认为（2.5％）新农村建设中村委会不起作用。大多数农民（79.2％）期待村委会能够带领组织农民进行新农村建设，在资金、项目上多为村庄向上争取，并且协调好村民与上级政府的关系。
从地区来看，其中两个地区的村民对于村委会的意见较大。大多数缺失值中村民没有填写村委会的作用，“不知道村委会能干什么”。另一个地区对于村委会在“宣传落实政策”方面比其他地区有更多的需求。这从一个侧面反映了村委会在政策的透明度上存在问题。有个别村民表示，“不知道还有没有村委会”，因为村委会的土地已经被拍卖用于盖厂房了。
从性别来看，男子组的访谈结果表明，男性村民认为村委会主要起到四个作用。①桥梁作用。村委会应该在农民和国家上下间协调，一方面把本村的实际情况和差距及时向上级汇报，另一方面宣传、配合、响应国家的政策，帮助政府进行合理规划。②表率作用。村干部一要公平，二要公正，三要公开。组织引导农民搞好村级规划，负责向农民筹措部分新农村建设的资金。③提供服务。村委会应该为农民提供信息服务和科技服务，帮助农民寻找致富的途径，帮助农民解决实际问题，为农民办实事。如困难户子女上学上给予帮助、解决吃粮吃饭的问题等。④监督作用。村委会要在建设新农村过程中对农民进行监督。也有男性村民提到村委会现在不起什么作用，就“搞搞计划生育”。女性村民对于村委会主要提到的是组织带头作用。具体来说，主要是要求村委会①建工厂，让村民有工作，不让劳动力外流。②争取好的项目，比如养殖业方面的项目。③出资金，资金用到看得见的地方。另外，在“村容整洁”方面，分别只有11.7％的男性和16.2％的女性被访对象认为，要改善村容村貌，最重要的是“村干部组织”。选择其他三个选项（“规划设计”、“资金投入”与“村民意识的提高”）的百分比均高于选择“村干部组织”的百分比。这反映了男性和女性村民都认为在实现“村容整洁”上，村干部的作用有限。
三、村干部对村委会在新农村建设中的定位
村干部自身对于村委会的定位将影响到村干部在新农村建设中的作为。这一定位包括村干部对于自身在新农村建设中的职能描述、预计将要面临的困难和障碍以及对于国家、农民的诉求。
（一）村干部对村委会在新农村建设中的职能描述
调查发现，23名村干部在“新农村建设主要靠谁”方面与村民看法基本一致。
只有1名村干部认为主要靠“村两委”，这说明大部分被调查的村干部认为，新农村建设最主要靠政府和农民。同样，在“村容整洁”方面，选择改善村容村貌最重要的是“规划设计”、“资金投入”与“村民意识的提高”的村干部分别有9.1％，50％和36.4％，还有4.5％的村干部选择了“其他”。没有一位被调查的村干部选择最重要的是“村干部组织”。这说明村委会也并没有将自身置于新农村建设中的首要位置。在村干部看来，在新农村建设中政府和农民的作用更为重要。
问卷中的开放题更明确地展示了村干部对于自己在新农村建设中的角色定位。村干部一般把自己看成是三类人：①组织者与协调者。对上要认真贯彻上级政府部门的政策，对下要组织村民在生产、生活、居住环境、意识领域实现大的变化。把农民的意愿和政策统一起来，统一规划。②带头人。村干部要“以身作则，多出钱，多做工作，做出表率”。同时负责生产方面的建设，对农民负责，带领农民致富，帮助农民建房、修路。③聆听者。村委会进行村民自治，聆听群众的声音。
与村民的意愿相对照，不难发现，村民与村干部都认可的角色是“带头人”与“组织协调者”。村民希望村委会提供信息服务和科技服务的“服务者”的角色在村干部问卷中没有得到响应。村民期待村委会为村里争取资金项目，村干部问卷的回答中也没有明确地提到。同样缺位的还有“监督者”的角色。这说明村民对于村委会的定位要高于村委会对自身的职责描述。在新农村建设的过程中，由于村干部对自身的职责范围的认定比村民的狭窄，村民在期望得不到满足的情况下会出现较大的心理落差，形成村干部与群众之间新的不和谐的诱因。
（二）村干部对于新农村建设的困难与障碍的预计
在确定了自身的职责范围之后，村委会需要预计新农村建设中可能出现的困难与障碍，并制定必要的对策或心理准备。如果估计不全面，将会影响新农村建设的顺利推行。从调查的结果来看，村干部认为，资金不足，农民素质不高、思想不统一，经济基础落后，以及缺乏人才与技术是新农村建设中的主要困难与障碍。
1资金
所调查的各非试点村村委会几乎没有资金来源，只有账目。税费改革后村委会的公用资金主要来自于转移支付，因为所调查的村庄基本没有集体经济。而转移支付的款项在支付村干部工资和办公费用后所剩无几，无力为村庄提供公共产品或组织进行其他方面的建设。除了江苏某试点村及河北拥有矿山的某村外，其余村子的村级负债从几万元到十几万元不等，无法偿还。某村在税费改革前曾从银行贷款用于上交农业税，农业税取消后村委会根本无法从农民手中收回所欠的税款，银行就直接从干部的工资卡中扣除。该村支书谈到，农业税没有取消之前，村干部每月还能拿到180~200元左右的工资，但现在一半都拿不到。根据问卷统计的结果，只有4.3％的村干部对村干部工资表示满意，而表示不满意或者很不满意的村干部达到65.2％。
在这种情况下从事新农村建设，村干部的感受是“巧妇难为无米之炊”。在问及影响村庄发展的制约因素时，包括两个试点村在内，被调查的村干部都提到了资金问题，认为“最大的问题是筹款难”。
2农民的文化素质（村干部的看法）
村干部所反映的村民素质不高不仅仅是指村民的受教育程度。首先，农民缺乏创新与尝试的精神。例如某村在宣传地膜技术之初，村民并不情愿，因为不清楚地膜技术是否能够增产。当时村干部只有自己去给村民覆盖地膜。在看到确实的效果后，村民才纷纷跟进。其次，有的村民只能看到短期利益，看不到长远的利益。例如某村干部谈到，为发展生产，该村也搞过订单农业。但是当订单价格小于市场价格时，农民纷纷违反合同，把农产品卖到市场；当订单价格大于市场价格时，农民又会把农产品卖给村委会，其中的差价损失只能村委会负担，订单农业也就失败了。农民只能重走个人抗击市场风险的老路，损害了自己的长远利益。第三，村民只能看到个人的利益，看不到集体的利益。责任田落实以后，形成了各顾自己的局面，一些好的政策往往很难落实。例如某村干部谈到，修路时有的村民为多要修路补偿款，不同意出让部分土地，妨碍了村庄的建设。另一位村干部说，“有的人私心较大，和人拧着干”。第四，一些好的政策下来以后不少村民不理解，农民的“思想意识不到位”。例如某村干部提到，建房时老百姓会很反对，统一规划很难。最后，农民有几百年的陈规陋习，很难转变。例如某村的死牲畜不是填埋，而是被扔进河里，严重污染了水源和村庄的环境。村干部认为这很难整治，因为在当地，填埋死牲畜就是骂祖宗。
有个别比较偏激的村干部认为，老百姓素质有问题，“给多少也不说好”！是典型的“有吃有喝不靠你，不偷不抢不怕你，收粮收钱不给你，有了问题还找你，解决不了就骂你”！
3经济条件
被调查的村庄除了试点村以外，经济基础都比较差。例如甘肃的两个村的人均耕地只有1亩多，分别有2000亩耕地和2500亩林地无法灌溉。灌溉设施年久失修，1个小时只能灌溉3亩。部分村民连水费都交不起（0.25元/方×100方/亩×4次＝100元/亩）。种植业、养殖业方面未能形成规模。河北调查村的年人均纯收入仅1000元左右，人均耕地面积不足1亩。其中一个村有70％的林地无法灌溉。湖南某村的道路状况很差，水利基础设施破旧，千岁水库是全县有名的病险库，有4000米灌溉渠急需整修。
因此有的村干部谈到，“别说社会主义新农村，连温饱都解决不了”！经济基础与基础设施的落后使新农村建设很难展开。而村干部反映，经济、道路、水等基础设施的建设资金要找乡里跑项目，如果上边没人，一般很困难。即使审批下来，资金到位也很缓慢。听见的项目几年不见是常有的事。其中新农村建设修路一项每公里自筹资金就需要8万元，困难很大，对于经济差的村更难做到。因此，受过新农村建设培训的一些干部都表示现在不是建新农村的时候。
4人才与技术
村干部普遍意识到，村里没有人才，就发展不起来。但是村里的能人走出去的多，回村的少。加上村干部待遇低，知识精英与金融精英一般不愿从事村委会的工作，导致目前各村村委会的成员年龄偏大，文化程度偏低。缺乏技术也是各村普遍存在的问题。村干部认为目前农业单产已经很高，地少人多的情况下要发展生产，利用农业科技、开展农产品加工等是关键。村干部也了解农民对于村办企业的需求，但不仅资金成问题，缺乏技术也是制约发展的因素。
5政策
村干部对于政府的政策的持续性也表示担忧，“不知道政府有什么打算”。他们担心新农村建设会是一阵风，“雷声大，雨点小”，担心“上面给的大馅饼到下面成了小烧饼”，担心上面的好政策到不了下面自己会“被农民骂”，也担心新农村建设不能实现。
综上所述，村委会对于新农村建设的困难与障碍的估计比较全面。但在资金与村民素质这两个问题上，村委会的某些看法有待商榷。
村委会在资金问题上存在两方面的误区。一是认为有钱就“万里通”，“什么事都可以兑现”。同时对于其他方面的困难估计不足。而村落建设需要多少资金，用于什么方面，大多数非试点村的村干部也是心中无数。例如某村干部提到，“现在没有开展新农村建设活动，也没有什么打算，等镇领导安排”。二是从资金来源上存在从上伸手的简单想法。虽然村干部认为农民也需要出一部分资金，但“农民工作最不好做”，“农民都不愿意出钱”，“不问群众要钱，群众也喜欢你，村干部也好当”。现在“不能强制收款了”，只能“希望村民捐款”。
在农民素质问题上，村委会也存在认识上的不足。首先，村干部不了解农民的脆弱性。在家庭经济基础薄弱，抗风险能力差的情况下，村民不能也不愿进行没有把握的尝试。这并非是村民的素质不高，而是权衡收益与风险之后的必然选择。其次，村民不愿意拆除房屋，不愿意购买镇上的商品房，是基于日常生活环境与家庭经济最优化的考虑，同样并非是村民素质不高。村干部没有为村民考虑到住所离土地太远的不利方面，而把新农村建设部分等同于“把零散的村庄拆掉，集中成排，统一规划，统一模式”。这正是中央所坚决反对的。也是上文中提及的村民对管理现状不满的重要因素。最后，没有认识到提高村民的意识也正是村干部的职责之一。在协调与村民的关系时，不能因为一句“村民素质不高”，就认为村委会的决定是正确的。而应该多从村民的角度去思考。
（三）村干部对于国家和农民的诉求
调查发现，村干部已经意识到新农村建设中的困难，村委会需要来自国家和农民的支持。
对于国家，村干部的诉求包括政府首先应让农民清楚什么是新农村以及为什么要这么做，其次是提供培训，让农民知道该怎么做，再次是提供制度保障、稳定而且长远的政策支持和资金方面的倾斜，适度放权以达到因地因时制宜。同时在项目、技术上大力扶持。
对于农民，村干部的诉求包括：①农民积极配合，理解国家对建设新农村的具体政策，出工出资；②农民按照村委会的要求来做，听从分配与安排，认清村委会所作的都是为了村民；③农民提高自身素质与思想觉悟，接受法制教育；④农民在“一事一议”过程中应识大体，顾大局，使要办的事情能顺利进行。
四、结论
综上所述，可以得到以下六方面结论。
（1）村委会对于目前的村级治理现状的满意度要大大高于村民对现状的满意度。这一方面会导致村委会难以自发自觉地进行“管理民主”方面的建设以提高治理水平，另一方面会导致村民对于村委会的不满，使干群关系趋于紧张。
（2）村委会目前在新农村建设的宣传与推动方面所起的作用有限。村民通过媒体了解到新农村的比例远远高于从村干部处了解到新农村的比例。
（3）村民对于村委会在新农村建设中的定位要高于村委会对自身的定位，即村民对村委会的期待高于村委会对自身的职责认定。这一落差会造成村民对于村委会的失望，妨碍新农村建设的顺利推进。
（4）如果缺乏有效的监督与制衡，村委会在扮演的多重角色中会偏向村委会自身。即出现损害村民利益，谋求私利的现象。需要注意的是，这种角色偏向不同于角色失败角色失败是一个人未能或无法成功地扮演某种角色的现象，这是角色承担者眼中不称职或他已不能继续承担这种角色的情况。。后者是指村委会完全以权谋私，不再履行村委会作为村民自治组织的职能。角色失败一般引起的是角色被替换，即村委会改选。因此，大多数村委会目前仍然承担着村民自治组织的义务。这就是为什么村民、国家以及村委会自身对于村委会仍然有较高的期望值的原因。
（5）村委会对于新农村建设的困难与障碍估计较为充分。但对于新农村建设的资金来源与去向并没有明确的规划。村委会所认定的“农民素质不高，意识不统一”，部分是由于村委会并没有从村民的视角思考问题。村委会对于新农村建设缺乏信心也将成为新农村建设的障碍。
（6）村委会对于国家的诉求可以归纳为“给钱”，对于村民的诉求可以归纳为“听话”。对于如何传达村民的意愿，如何传播国家的政策，访谈中没有体现。
五、建议
通过以上分析可以得知，村委会应该且必须在新农村建设中扮演“组织者、协调者、带头人、服务者”的角色。而要实现这一需求，就必须使村委会的角色偏向从自身转为“村民自治组织”。具体来说，可以从以下几个方面入手。
（1）加强村委会的管理与建设，完善民主选举、民主管理、民主决策与民主监督机制。强化村委会与村民之间的对话机制，使村委会明确村民对自身的要求和自己在新农村建设中的职责：包括宣传、带动、争取资金与项目等。
（2）大力发展农村的各类专业组织，提高农民的组织化程度，从而形成对村委会进行监督、制约的集体化力量，促成村委会角色偏向的转变。
（3）帮助村委会解决村级负债的历史问题，使村委会能够在新农村建设中轻装上阵。
（4）改善村干部的待遇，建立村干部激励机制，并为村干部提供一定的优惠政策，同时鼓励和发动村庄的能人回村担任领导职务，为村庄建设带来资金和技术。
（5）加强对村干部的新农村建设培训工作，加深村干部对新农村建设的理解。使村干部意识到新农村建设的长期性与持续性，从而避免出现面子工程、形象工程等现象或对新农村建设的悲观心理。
