2006年中央“1号文件”对新农村建设的目标做出了明确要求，即实现农村的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。新农村建设一经提出，立即引起了全国上下的共同关注。它被看做是缩小城乡差距的重要举措，也被看成是农民物质文化生活水平得到改善的大好机遇。当前，中央高层和学术界都在积极探索新农村建设的思路，各地政府也纷纷开始制订规划、部署工作。在全国上下一片关注新农村建设的呼声中，农民作为此次新农村建设的最终受益者，对未来的农村发展充满期待。
然而，新农村建设才刚刚开局，不少地方就已经走进了误区。很多地方的新农村建设仅仅停留在修广场、建公园、“扒旧房、建新房”（扒房、扒墙被戏称为“两扒工程”）等村容整治的“显绩工程”上，不少地方的新农村建设是“只见新房子，不见新农村”。“我们也知道目前农村最急需的是发展生产、改善农民生活条件，但在实际中，我们只能选择从最容易出成绩的‘村容整洁’入手”，调查过程中一位基层干部如是说。由此看出，当前很多新农村建设活动不仅偏离了学术界和农民的理想，事实上也偏离了那些正在进行“形象工程”建设的基层干部们的理想。那么，是什么原因促使这些基层干部“明知不可而为之”？导致理想与现实差距存在的深层次原因是什么？这些将成为本文关注的核心问题。
本文在实地调查的基础上，从分析农民与基层干部（主要指县、乡、村干部）对新农村建设的认知及农民需求入手，通过与当前新农村建设实践进行对比，找出现实中的新农村建设活动与农民、基层干部的理想之间存在的差距，并揭示出导致差距存在的深层次原因。
一、农民与基层干部对新农村建设的认知
基层干部是国家政策的执行者与新农村建设的引导者，农民是新农村建设的主体与受益者。新农村建设与二者的切身利益直接相关。研究发现，尽管农民与基层干部对新农村建设分别持不一样的心态，却对新农村建设的优先序有一致的看法。
（一）农民对新农村建设的认知分析
1农民在新农村建设中的心态分析
新农村建设本质上是一项“惠农工程”，其目的是全面改善农民的生产、生活环境，提高农村的物质文明和精神文明水平。新农村建设的提出，必将成为继全面免除农业税之后最受农民欢迎的新政策。调查结果也证实了这一点：4个地区共有480位农民接受了调查，其中79.2％的农民都通过电视或其他渠道对新农村建设有一定了解，并且75.2％的农民都对新农村建设持乐观态度。这些数据充分说明，新农村建设已经引起了农民的广泛关注，多数农民都对新农村建设充满期待。调查中发现，农民对新农村建设的普遍认知是，国家将出台一系列更有利于农村发展的政策。农民尤其对中央要加大对农村的财政投入表示欢迎，并把新农村建设的提出看成是农村发展的一个重大机遇和转变。例如，接受调查的其中一位农民每天都非常关注电视新闻，他从电视上了解到2006年中央增加了财政支农预算后非常激动，认为“中央投入近4000亿，那每个农民平均能受益的可不少呢！照这样下去，农村发展有希望了”。
但同时也不能忽略的是，在农民对新农村建设的一片叫好声中，24.8％的农民（一般、悲观、不关心三项比例之和）表现出了淡漠、怀疑或悲观态度。事实上，带有消极情绪的这部分农民并非否定或反对新农村建设，而是对新农村建设执行效果和政策持续性的担忧。在不少农民看来，“中央的政策是好的，但到了下面就走了样”，“上面的大馅饼，到下面就变成了小烧饼”，“新农村建设不过是一阵风，刮过去就没影了，农民还是一样的苦、一样的穷”。由此看来，长期以来一些基层政府对中央政策的扭曲、变形，对支农资金的挪用贪污与层层渗透，不仅使得农民获益甚少，还严重影响了农民对政府的信任度，及其对新农村建设的预期。
2农民对新农村建设优先序的认知分析
研究发现，在新农村建设的五个方面中，“生产发展”和“生活宽裕”是当前农民最关注的两个方面，也是农民心目中新农村建设优先序的前两项。农民对五方面的关注程度及重要程度排序结果显示，五个方面中农民最关注的依次是：生产发展（45.0％）、生活宽裕（37.9％）、管理民主（6.2％）、乡风文明（5.6％）、村容整洁（5.4％）；对这五个方面的重要程度排序依次是：生产发展第一位（46.8％），生活宽裕第二位（34.3％），管理民主第三位（8.0％），村容整洁第四位（6.3％），乡风文明第五位（4.7％）。从农民的排序结果可以看出，八成以上农民最关注的是“生产发展”和“生活宽裕”，其选择比例远远超过其他几项。这两项同样是农民认为最重要的前两项。尤其需要注意的是，“村容整洁”和“乡风文明”明显受到了农民的冷落，在农民看来，“没有路灯、厕所条件差，电视只能收三四个台……这些并不是大问题，真正的问题是没有钱”，“农民生活富裕了，村里的环境、风气等自然也就改善了”。
此结果可以用马斯洛的需求层次理论来加以解释，即人只有满足了基本的物质需求之后，才会追求更高层次的满足。由此看出，经济发展是社会、文化、政治发展和环境改善的前提，在农村物质基础落后、农民生活水平较低的情况下，农民最需要的是奠定坚实的物质基础，提高收入水平，改善生产和生活条件。
（二）基层干部在新农村建设中的认知分析
1基层干部在新农村建设中的心态分析
基层干部是连接国家与农民之间的桥梁，也是政策的终端传递者与执行者，新农村建设的组织者与实施者。基层干部对政策解读的正确与否与行为取向，在一定程度上直接影响着政策的实施效果，也决定着新农村建设的最终成败。通过对县、乡、村不同层次基层干部的访谈结果分析发现，绝大多数基层干部在对新农村建设表示乐观的同时，感受更多的却是新农村建设给他们带来的压力与挑战。
基层干部所面临的挑战主要来自于以下几个方面：一是新农村建设到底怎么建。目前来看，新农村建设既没有标准可依，也没有模式可套。那么，新农村建设究竟从哪开始？怎么建设？这是对基层干部的一个挑战。二是多方利益如何协调。新农村建设是一个综合的工程，不仅需要不同部门之间的协作，也需要上、下级之间的配合。如何协调这些不同群体之间的利益，是对基层干部的又一考验。三是公共资源如何分配。尽管中央和各级政府都加大了对农村的财政投入，但这些资金远远不能满足所有农村社区的实际需求，只能“以点带面、全面铺开”。而在“点”和“面”选择与公共资源的配置过程中，如何防止矛盾的产生，也是基层干部的一个挑战。四是配套资金如何提供。在新农村建设的投资上，国家要求除中央财政的拨款外，地方政府也要提供相应的配套资金。被调查的地区多数属于贫困县，县、乡财政缺口尚难弥补，配套资金又如何筹措？这也是摆在基层干部面前的一个难题。除上述几个方面外，对于已经规划好的方案，农民是否愿意接受、是否配合等，也同样是基层干部不得不面临的严峻考验。新农村建设过程中如何既能完成上级下达的任务和指标，又能在一定程度上维系各方利益的平衡，将是基层干部在新农村建设中的行动逻辑。
2基层干部对新农村建设优先序的认知分析
研究发现，基层干部对新农村建设优先序的认知，与农民的认知及现实需求具有一致性，即在基层干部和农民的认知中，都把发展经济、改善农民的生产和生活条件作为新农村建设优先发展的方面。
（1）县、乡干部。在本研究的4个县级调查地点中，除江苏省沭阳县经济发展程度相对较高外，其他3个县均为贫困县。县乡干部在回答“新农村建设中您最关注哪个方面”问题时，所有人均选择的是“生产发展”。而在接下来对新农村建设五个方面的重要程度排序上，“生活宽裕”紧随“生产发展”被排在了第二位。而“乡风文明”、“村容整洁”和“管理民主”三个方面受到的关注则远远不如前两个方面。需要说明的是，多数县乡干部都把“生产发展”与“生活宽裕”看成是不可分割的一个整体，将二者共同归为经济的发展。以下为部分县乡干部对新农村建设优先序的看法：
案例1：某县干部：“本县是国家级贫困县，在这样贫困的地方建设新农村，应该以扶贫开发作为重点。生产发展最重要，要保证农民‘有粮吃、有水喝、有钱花’”，“目前新农村建设只是打基础阶段。不搞前面两项，一切就像政治运动”。他还特别强调，“目前在村容村貌建设上还不到时机”。
案例2：某乡干部：“经济不发展，农民的素质跟不上，建成的新农村乡风不是文明，村容不是整洁。建成的是新房子，建成的不是新农村。”
案例3：某乡干部：“新农村建设首先应该发展生产，提高经济水平，一步步精神生活自然能够提高。农民达到一定的经济水平，即便政府不推动，他们也会改善自己的生活环境。否则，即使有资金投入，也建不好新农村。农民收入不提高，其他方面的发展都将不可能。”
案例4：某乡干部：“生产发展第一，发展才是硬道理，其他的根据条件有选择地进行发展。新农村建设中最不要紧的是生活环境。农村日常生活垃圾污染并不大，可以让它慢慢来。”
（2）村干部。村干部在新农村建设优先序的选择上也与县乡干部很类似。调查发现，最关注“生产发展”的村干部比例为68.3％，表示最关注“生活宽裕”的村干部比例为18.2％，两项相加占到了总数的86.5％，而最关注乡风文明、村容整洁和管理民主三项的比例均只为4.5％，远远低于前两项。由此可以看出，村干部同样认为进行新农村建设，应该把农民生产、生活条件的改善放在优先位置。
综合以上方面可以看出，尽管不同地区在地理资源禀赋、经济发展状况方面都有很大差异，不同地区的农民与基层干部在新农村建设发展优先次序的理解上却存在共识，即：“生产发展”第一位，“村容整洁”是次要，新农村建设应该以发展经济、提高农民收入等农民的现实需求为重点，切不可以村容村貌的改善为优先。
二、新农村建设中农民的迫切需求
从前面的分析可以看出，当前农民最关注、并认为最重要的是“生产发展”与“生活宽裕”两个方面。因此，此处重点介绍农民在这两个方面的迫切需求。另外，作为补充，本研究还对农民在新农村建设中最想解决的问题进行考察。
（一）农民在生产发展方面的迫切需求
在生产发展方面，农民最急需政府提供信贷资金投入、种粮补贴、改善基础设施和农业技术支持（如培训等）。调查显示，农民在农业生产中最急需解决的困难中，前三项依次是缺少资金投入、灌溉水等基础设施差、缺少技术，选择这些项的农民比例分别为47.1％、20.7％和16.4％，而选择其他如劳动力不足、销售困难的比例均在5％左右。农民最希望政府给予的帮助中，排在第一位的是资金支持（包括信贷资金支持和种粮补贴两项），所占比例为55.5％；排在第二位的是技术支持，占24.6％；选择其他项的总和仅在20％左右。此外，降低化肥、农药等生产资料价格、提高粮食价格以及改善农田水利等基础设施、发展农业科技是农民认为对发展生产至关重要的几个方面。
（二）农民在生活宽裕方面的迫切需求
在生活宽裕方面，农民最急需提高收入水平、改善教育条件和降低教育收费、解决就医难和看病贵的问题以及解决农村剩余劳动力的就业问题。调查显示，收入的增加、教育条件的改善和就医条件的改善是当前农民在生活宽裕方面最关心的前三项，比例依次为60.8％、17.1％、7.4％，三项比例之和达到了85.3％，其他如居住环境的改善、村中困难人群的帮扶、外出务工途径及待遇、购物条件改善、信息渠道拓宽等的选择比例均低于这三项。目前，农民家庭最急需政府帮助解决的问题的前三项依次是孩子学费负担、看病难和看病贵和就业问题。
（三）农民在新农村建设中最想解决的问题
或许单从上述两方面并不能完全准确地把握当前农民的迫切需求。作为补充，本研究还专门设计了一道开放题，来了解新农村建设中农民最想解决的问题。调查结果发现，目前农民最想解决的问题主要集中在以下六个方面（按比例从高到低排列）：一是改善家庭经济状况、提高收入；二是改善道路、饮水、灌溉等基础设施状况；三是减轻教育负担；四是解决看病就医难和贵的问题；五是住房问题；六是养老和困难人群的帮扶问题。除上述六个方面外，提高农民素质、降低农资价格和提高粮食价格、国家给予信贷资金支持、发展养殖业、开拓就业途径、增加信息渠道等也是部分农民的迫切需求。
综合以上三个方面的研究发现来看，农民在新农村建设中最想解决的问题与农民在“生产发展”和“生活宽裕”两方面的迫切需求基本一致。由此可以得出，增加农民收入、改善基础设施、获得资金支持以及解决农村教育、医疗、养老等问题是当前农民最迫切的需求。进行新农村建设，应当重点和优先考虑农民的这些实际情况，切实采取措施来满足农民的迫切需求，才能调动农民参与新农村建设的积极性，才能使新农村建设成为真正的惠民工程。
三、基层干部在新农村建设中的现实举措
有学者对目前的新农村建设进展进行了一个总结，即：总体上还处于宣传、动员和培训阶段；全国各地的进展步伐并不统一，少数省市在前两年就已经开始类似新农村建设的试点工作，多数省市刚刚启动或处于调研和规划阶段；很多地方都设立了新农村建设领导小组和办公室，大多数都是由政府的主要负责人挂帅；多数省市都加大了资金投入；积极开展试点，探索新农村建设模式。然而，新农村建设才刚刚起步，各地的实践中就已经出现走入歧途、与农民需求相偏离的趋向。
（一）试点村选择出现“嫌贫爱富”
当前很多地方都把经济基础好或社会资源丰富作为试点村选择的标准，因为容易出成果、出形象，那些“没有产业”、“没路子”的村（尤其是扶贫村）则被排除在了试点村的选择范围之外。本研究的8个调查村中有2个试点村。研究发现，试点村无论是在农业基础条件、经济基础，还是村庄环境基础等方面，均超过了非试点村。首先，试点村有更好的经济基础。试点村中农民家庭完全脱离了农业生产的比例为8.3％，而非试点村仅为1.9％，农民家庭中有1人从事农业生产的比例（25.0％）同样高于非试点村（20.0％），相反，非试点村2~4人从事农业生产的比例均高于试点村。由此看出，试点村农民从事农业生产的家庭人数少于非试点村，有更多的农民从事非农业。在农业生产比较利益较低的情况下，有非农业收入的农户家庭经济状况一般好于纯农业户。其次，试点村有更好的农业基础条件。调查发现，试点村农户家庭粮食生产状况好于非试点村。非试点村有19.7％的农户粮食生产不能满足家庭需求（试点村为4.2％）。试点村有25.8％的农户粮食生产除了家庭需求外还有大量节余，非试点村只有8.9％。由此看出，试点村平均粮食产量高于非试点村，说明试点村的农业基础更良好。另外，试点村有更好的村庄环境。在影响本村村容村貌因素的选择上，非试点村每一因素的选择比例均明显高于非试点村。以下为非试点村与试点村每一因素对比（非试点村：试点村）：垃圾乱扔乱倒（72.7％＞56.7％）、房屋规划凌乱（57.1％＞51.7％）、街道与道路状况差（50.1％＞33.3％）、厕所卫生条件差（14.5％＞3.3％）、村落绿化美化差（35.7％＞18.3％）等。这说明试点村在村容容貌方面的状况明显好于非试点村。
除数据说明之外，本研究的社区概况调查资料也显示，试点村各方面基础均相对较好。以其中一个试点村为例：某村为县新农村建设试点，道路、水利、电力、通讯等基础设施建设比较完善。村庄通往乡镇、县城的道路是柏油路，交通便利；村内的4条主要街道铺有水泥路面，道路两旁都安装了路灯。全村的所有农户家中都已通电通自来水，村内的水利设施可以使大部分农田得到灌溉。村内住宅区绿化程度较高，村子中心建有小公园以方便村民的休闲活动，2006年村委会又对河道进行了清理。村内有多处垃圾指定堆放点，杜绝了垃圾乱扔乱倒的现象。在村民的闲暇时间和活动方面，村中的小公园里安置了健身活动器材以及放映露天电影的大屏幕和音响供村民活动和娱乐；村委会旁边有图书室供村民借阅图书。
调查还发现，很多被选中的试点村要么基础良好，要么是某高级干部的家乡或关系村。政府把有限的资源都投入到了少数原本就相对富裕的村庄，结果只会导致富村更富，穷村更穷。
（二）新农村建设实践出现“本末倒置”
从前面的分析可以看出，无论是农民还是基层干部，在认知上都认为“生产发展”与“生活宽裕”应该是优先发展的重点，农民的现实需求也主要集中于这两方面。然而，新农村建设本应该按照农民需求，以加强经济基础为重心，但很多地方的新农村建设却本末倒置，在被农民与基层干部均认为次要的“村容整洁”上大做华而不实的表面文章。
就目前的文献资料和媒体报道来看，江西赣州、韩村河、南街村、华西村等被地方政府和媒体推为新农村建设的“模版”，而各地政府所进行的新农村建设一般都是从“三清三改”（清淤泥、清垃圾、清路障；改水、改路、改厕）、房屋规划、美化、绿化以及硬化路面等能迅速改变村庄外观的措施入手。据新华网报道，厕所贴瓷砖、门前建喷泉、贷款建洋房、扛着锄头进电梯……这些看似夸张的现象，却成为一些地方在建设社会主义新农村中追逐的样板。随着各地新农村建设帷幕的逐渐拉开，被媒体披露的反面教材越来越多。在许多地方的试点村建设活动中发现了类似的倾向：
案例4：某乡确定了两个试点村。试点村统一开展“三清工程”，即清理庄台、河塘、田园，还要求农民各家各户搞好门前“六包”（主要涉及环境卫生方面）。
案例5：某试点村正在准备把零散的自然村拆掉，集中成排，统一规划，统一模式。为了保持环境卫生，还禁止农民烧秸秆，必须使用煤气。购买一罐煤气需要花80多块钱，农民纷纷抱怨用不起。
案例6：某试点村正在进行农民集中区规划，开展“小城镇建设”和以“清洁家园、清洁田园、清洁水源”为主要内容的村容村貌整治活动。该村停止了宅基地审批，在镇上兴建了“阳光小区”以实现“小城镇”目标，引起了农民的很大不满。
由此看出，尽管2006年中央“1号文件”已经明确指出，新农村必须坚持以发展农村经济为中心。必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠。在推进新农村建设工作中，要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。然而，很多基层政府在实际操作中还是以容易显绩、偏离农民实际需求的村容村貌等方面的改善为入手点。最终使新农村建设由人们理想中的“民心工程”、“受益工程”，变成了基层干部用“新农村”包装的“政绩工程”，其结果是“冷了群众的心，伤了国家的财”。
四、新农村建设实践出现偏离的原因解析
上文的分析表明，很多基层干部尽管在理性认知上瞄准了农民的迫切需求，而在实际行动中却出现了偏离，最终使有的新农村建设变成了劳民伤财的“形象工程”。那么，导致新农村建设实践出现偏离的原因是什么？本文认为，在影响基层干部新农村建设行动选择的众多因素中，资金投入上的困境以及我国干部考核体制存在的弊端，是导致基层干部在行动选择上出现错位的主要原因。
（一）新农村建设资金投入上的困境严重限制了基层干部的行动选择
资金投入上的困境是基层干部建设新农村的首要障碍。以下主要从中央财政支农现状、县乡政府投入能力、村集体筹资能力、农民的出资能力及意愿等几个方面来对当前的资金问题进行分析。
1中央财政支农资金虽有增长却远远不足
近年来，中央财政支农资金一直呈现增长态势。2003~2004年，中央财政用于“三农”的投入（包括支农投入和农村社会事业发展方面的投入）分别为2144亿元和2626亿元，比上年增长12.7％和22.5％。2005年中央财政年初预算安排用于“三农”的支出2861亿元，比2004年实际执行数增长16.9％。2006年，中央“1号文件”提出要通过“多予、少取、放活”的方针来促进农村发展，而今年中央财政用于“三农”的支出也高达3397亿元，比去年增加422亿元，增长14.2％。从2006年开始到未来很长一段时间里，还将继续加大对农业和农村的投入。
然而，农村的教育、医疗、道路、饮水等社会事业的发展和基础设施等公共产品的提供需要庞大的资金投入。尽管中央财政投入在不断增加，但财政支农的能力有限。相对于农村人口的比例和新农村建设的巨大需求来说，国家财政在新农村建设的资金投入上仍然远远不足。
2税费改革后的基层政府财政捉襟见肘、难以为继
本研究的调查地点大多数都是以农业为基础的地区（如湖南、甘肃、河北、江苏的苏北），税费改革之前，农业相关税费是基层政府财政收入的主要来源。而税费改革的实施，在减轻农民负担、缓解干群关系的同时，却导致了县乡财政的拮据或赤字。目前，我国很多地区（尤其是中西部地区）的县乡财政依靠中央财政的转移支付不仅难以维持自身运转，还债台高筑、负债累累。相关资料显示，中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，估计2006年的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿元。
案例7：某镇镇长说：“我们镇进行新农村建设最大的困难就是缺少资金。目前镇财政非常紧张，每年能收上的各种税费很少，而县里拨下的转移支付也不够支付人员工资和各种支出。现在上面每月拨给镇里的转移支付是6万元，每月分两次拨付，而每次拨的钱一个星期就没有了。由于机构庞大，支付人员工资加上各种开支，镇里欠下了几百万的债。不过，我们镇的债务负担比起这个县的其他乡镇来说，已经是很少的了。全县只有一个没有欠债的乡，最多的乡镇欠债高达上千万。”
在县乡财政捉襟见肘甚至债台高筑的情况下，其财政支农的能力就显得有名无实，或极其虚弱。很多基层政府不仅很难提供中央和省级财政拨付时相应的配套资金，还有可能对上级的专项支农资金进行截留和挪用。
3村集体经济的“空壳”与村委会筹资的困境
农村集体经济同样也受到了税费改革的影响，普遍出现“空壳化”。税费改革之后，大多数经济不发达地区的村级财务支出完全来自于国家的转移支付，只够勉强维持村委会的正常运转。而由于历史和体制原因，村级负债相当普遍（数据见前面部分，2006年村级负债接近2300亿元）。很多村委会为了偿还债务，不仅卖掉了村里的集体资产，村干部工资也被当成了还债的替代。在本研究某地区的两个调查村中，为了偿还村级债务，村干部工资经常被扣发，一个村的村支书已经6年没有领到工资，另一个村的村干部年平均工资不足800元。村集体经济的紧张也导致了农村公共产品供给的危机，多数村委会近几年在公共产品的提供上一片空白。在村集体经济“空壳化”或负债的情况下，村委会在新农村建设的资金投入上更显得力不从心。
税费改革不仅截断了村委会的主要收入来源，村干部在社区中的权威也受到了削弱。税费改革之后，为了防止村干部乱收费，稳定农村社会政治环境，国家出台了一系列的政策条文来保护农民的权益，限制村干部权力。村里的公共建设需要由“一事一议”会做出表决，在资金的筹措上也不能对农民进行强行摊派。但由于公共物品本身具有外部性特征，加上有的农民的“搭便车”心理，使得村委会向农民筹资困难重重。“有吃有喝不靠你，不偷不抢不怕你，收粮收钱不给你，有了问题还找你，解决不了就骂你！”有村干部这样形容目前村委会的尴尬处境。由此可见，村委会在新农村建设中的筹资能力极为虚弱。
4农民在新农村建设的资金投入上能力有限、意愿不高
尽管中央和学术界都在强调农民是新农村建设的主体，政府充当的是引导角色，但当前的现实是农民缺少新农村建设的主体意识，对政府存在严重的“等”、“靠”心理。这种依靠心态同时也体现农民对新农村建设的投入意愿上。
研究发现，八成以上农民均认为新农村应该靠政府，七成以上农民均不愿或不能出钱建设新农村。调查显示，在“新农村建设主要靠谁”这一问题的回答中，70.2％的农民都认为新农村建设主要靠政府，认为靠村两委的占9.2％，而认为靠农民自己的只占14.4％。同样，在“新农村建设应该如何投入”问题的回答中，有69.6％的农民认为政府应该完全负责新农村建设的资金投入（“完全由政府出钱”与“政府出钱、农民出工”两项比例相加）。农民在新农村建设中愿意出钱的比例仅为27.5％，其中认为完全由农民自己出钱建设的为1.5％，政府和农民共同出钱建设的为26.0％。多数（57.7％）农民只愿意以政府出钱、农民出工的形式参与新农村建设。由此可见，绝大多数农民指望政府来出资建设自己的家乡，自己只愿意以出工的形式进行参与。农民在新农村建设中之所以出资意愿不高，除对政府的依靠心态之外，另一个重要原因则是受自身经济条件所限。在能力制约加意愿不足的双重阻力下，基层干部通过农民渠道筹集资金的希望渺茫。
通过上述分析可以得出，资金投入问题是制约新农村建设的“瓶颈”，多元融资渠道存在层层障碍。当前，中央财政供给不足，基层政府提供相应配套资金的能力虚弱，村集体经济空壳化，农民的投入意愿及能力不高。除此之外，由于多种因素的影响，金融机构很难为新农村建设提供必要的资金支持，而通过其他引资途径能获得的资金也只是“星星点点”。
但即便资金筹措困难、债务负担压身，新农村建设也不能不开展，不仅上级下达了指标和要求，农民也在等待着政府的行动。而要满足农民增收、基础设施建设、教育及医疗条件改善等方面的迫切要求，不是任务艰巨、难以短期见效，便是需要巨大的资金投入。在新农村建设的美好愿望与现实压力的矛盾与冲突下，基层干部在行动上不得不选择从“花钱少、见效快”的村容村貌整治上做文章。
（二）我国干部考核评价体系的弊端进一步催生新农村建设的“形象工程”干部考核评价体系是干部工作的基本导向，考核制度直接影响着干部的政绩观。我国当前很多地方还沿用计划经济时代的干部考核评价体系。各级政府为实现一定的社会经济发展目标，往往对下级政府下达各项细化的量化经济与社会发展指标，并建立起相应的量化政绩考核体系，用以考评各级政府及主要领导人的政绩，并作为奖惩依据。这种以量化分析折算出来的分数作为评价标准的政绩考核体系给干部带来了很大压力。在有限的任职期间，基层干部往往会花费更多的人力、物力、财力来迎合考核要求与政绩的需要，不顾地区实际和经济规律搞短期行为，搞“面子工程”、“政绩工程”。
新农村建设的开展状况同样是各级政府考核干部的一个重要指标。在应付上级检查和达标闯关的逼迫下，也在通过新农村建设来实现职位升迁这一目标和利益的驱动下，“形象工程”和“显绩工程”成为很多基层干部的必然选择。
五、结论
通过对比和分析农民和基层干部对新农村建设的认知、农民的迫切需求以及当前的新农村建设实践出现的趋势，本研究得出以下结论。
（1）农民与基层干部是新农村建设的两个重要角色，但二者在新农村建设中的心态并不完全相同。多数农民对新农村建设预期较高并持乐观态度，但农民在对中央提出的新农村建设表示欢迎的同时，却对其在农村真正的执行效果与政策持续性表示出了不同程度的担忧。面对新农村建设带来的挑战，基层干部感受到的压力胜于动力。
（2）从理性与理想的角度出发，基层干部与农民对新农村建设优先序的认知基本类似。无论是基层干部还是农民，都认为新农村建设应该从“生产发展”与“生活宽裕”入手，优先发展农村经济，提高农民的生活水平，解决农民最紧迫的需求。“村容整洁”等其他三个方面受到的关注程度非常低，农村的民主政治、文化风气与环境改善均被认为是农村物质基础提高到一定程度后的更高需求。
（3）当前农民的迫切需求集中体现为增加收入、与农民生产生活紧密相关的道路和灌溉水等基础设施的改善以及教育、医疗、养老和就业等问题的解决。此外，农民对政府在资金方面提供支持的需求也十分强烈（包括信贷资金与粮食补贴）。
（4）新农村建设刚刚开局，很多地方的新农村建设却已经走入了误区。大量的公共资源被配置到原本经济基础就相对较好的试点村，这种“嫌贫爱富”的选择标准在一定程度上缺少社会公平性，也会导致新的“马太效应”。很多新农村建设实践也出现了“本末倒置”，大搞村容村貌的整治却忽略农民的现实需求，使得新农村建设活动变成了基层干部达标竞赛的政绩工程和形象工程。新农村建设中出现的这种错误倾向不仅违背了农民意愿，还会打消农民参与新农村建设的热情与积极性。同样，基层干部的行为选择与其理性认知之间也出现了错位与抵触。
（5）导致新农村建设理想与现实错位的表面原因看似基层干部政策执行上的失误，其根源却在于新农村建设资金投入上的困境和我国干部考核体制上存在的弊端。一方面，国家财政支农资金远远不能满足新农村建设庞大的资金需求，基层政府提供相应配套资金的能力虚弱，村集体经济空壳化，农民的投入意愿及能力不高，而其他融资渠道能筹集的资金也非常有限。另一方面，以量化为考核标准的干部考核体系与干部任用制度进一步促成了基层干部的短期行为。在资金不足与达标考核的双重压力下，从“村容整洁”入手做形式主义的表面文章，成为基层干部理想与现实博弈的必然结果。
六、建议
要保证新农村建设方向的正确性，杜绝新农村建设中的短期行为与形式主义，应该着重注意以下方面。
（1）中央财政应该进一步加大支农投入的比重。当前中央财政对新农村建设的投入力度虽有所加大，但与城市建设的投入差距很大，也远远不能满足农村巨大的需求。中央需要进一步调整财政支农资金在国民收入分配中的结构，从最大限度上满足新农村建设的资金需求。
（2）切实加强对基层政府机构的改革力度。县、乡一级机构庞大、人员过剩是导致基层政府财政紧张的主要原因。因此，只有减少机构冗余人员的配置，才能从一定程度上缓解基层政府的财政压力，从而有条件为新农村建设提供相应的配套资金。
（3）加快解决基层的债务问题。基层干部在债务负担沉重的情况下，不仅影响到其对新农村建设的投入能力和积极性，也有可能导致中央财政的专项支农资金被截留与挪用。要保证基层干部在新农村建设中发挥正确的引导作用，解决基层债务问题刻不容缓。
（4）转变政府角色，改革干部政绩考核体系。目前来看，大多数地方的新农村建设都是由基层政府包办，农民只是被动参与。进行新农村建设，必须转变政府角色，由新农村建设的主导者变为新农村建设的服务者与引导者。此外，我国干部考核体系存在的弊端是基层干部在新农村建设中大搞形象工程的主要诱因。进行新农村建设，还应该适应新形势，完善我国的干部考核与任用制度。
（5）加强对农民的正确宣传与引导。针对农民对新农村建设的主体性意识不强、出资意愿不高的现状，应该对农民进行广泛的动员与宣传，切实增强农民在新农村建设中的拥有感和主体意识。
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