1.筹备建立民族区域自治

　　新疆和平解放后，仍沿用过去的行省制。1949年12月，在中共中央及中央新疆分局的领导之下，成立了以包尔汉、高锦纯、赛福鼎为领导的，由新疆各族各办代表组成的新疆省人民政府，在政府内设立了民族事务委员会管理民族工作。省人民政府制定了“新疆境内各民族一律平等、实行团结互助”的施政方针，改善了民族关系。同时，迅速开展民主改革运动，改造省以下的各级旧政权，废除封建王公制度、千百户长制度和保甲制度，建立人民的城乡基层政权，并在全疆进行普选，选出了乡、县、市、省各级人民代表大会代表，逐渐完成新旧政权的交替，稳定了新疆的社会秩序，并有计划地培养和锻炼了一批少数民族干部，为推行民族区域自治奠定了良好的基础。

　　1952年8月，新疆省召开第一届第二次各族各界人民代表会议。会议通过了《关于执行〈中华人民共和国民族区域自治实施纲要〉的决议》，宣布成立新疆省民族区域自治筹备委员会，由包尔汉担任主任。筹委会采取“慎重稳进，积极筹备，逐步推行”的方针，在全疆范围内自上而下地进行民族区域自治筹备工作。12月，中共中央西北局批转了《西北民族区域自治实施方案》，并重点安排了新疆民族区域自治工作，要求新疆提出具体计划，报中央和中央西北局批准执行。筹委会对新疆的政治、经济、文化、历史以及民族分布、民族关系状况开展了深入细致的调查，广泛征求少数民族上层代表人物的意见，并在干部和广大群众中进行民族区域自治政策的宣传教育。在此基础上，遵循民族团结和照顾各民族发展的原则，制定出推行民族区域自治的具体方案。

　　1953年4月，中共中央先后两次对新疆民族区域自治工作做出指示，涉及推行自治的方针、步骤、区划原则、自治民族与其他民族的关系等内容，主要有：

　　（1）在新疆推行民族区域自治县是一项极为重大的政治任务，必须加强党的领导。必须贯彻“慎重稳进”的方针，推行自治的时间可以长一点。在土地改革基本结束后，先从维吾尔族以外的其他少数民族聚居区进行，在此基础上再筹建全省范围内民族区域自治。实行民族区域自治的步骤应为“由小到大”。

　　（2）新疆有13个世居民族，维吾尔族是新疆的主体民族，在实行民族区域自治过程中或实现民族区域自治以后，必须主动照顾区域内其他兄弟民族，既要注意到以少数民族聚居区为主，又要照顾各民族自治区经济、政治发展的需要，不仅要自觉地使各少数民族在经济上享有平等权利，而且要使他们从事实上体验到维吾尔族对自己的帮助和照顾。同样，哈萨克族也应该照顾自治范围内的少数民族。

　　（3）新疆名称不改，行政地位相当于省，属中央领导。伊犁划入哈萨克族自治州内。为照顾柯尔克孜族将来的发展，应适当划给一部分农业区。

　　（4）在推行民族区域自治和进行民族政策宣传教育中，必须强调爱国主义教育，这在新疆有更为重大的实际意义①。

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　　①新疆党史委、新疆党校：《中国共产党新疆历史大事记》（上册），乌鲁木齐：新疆人民出版社，1993年，第91～92页。

同年6月，中共中央新疆分局召开扩大会议，通过了包尔汉《关于新疆推行民族区域自治工作计划》的报告和《新疆省民族区域自治实施计划（草案）》。该计划草案提出，新疆除建立全省的以维吾尔族为主的自治区外，建立其他民族区域自治地方的有行署级1个，专署级4个，县级6个；先后建立顺序依次为乡级自治区、县级自治区、专署级自治区、行署级自治区，最后建立全省以维吾尔族为主的自治区。随后，省人民政府委员会、省各族各界人民代表大会协商委员会联席扩大会议也相继讨论并通过了这一计划草案。12月22日，中央人民政府政务院批复同意《新疆省人民政府关于新疆民族区域自治实施计划》和《新疆省人民政府关于新疆民族区域自治实施办法》。

　　在此期间，省人民政府进行了培训干部、进行试点以及制度建设等一系列工作。5月成立了民族区域自治干部培训部，吸收了各地包括9个民族成分的在职干部和积极分子284人，进行了为期3个月的学习，提高他们执行民族区域自治政策的水平。他们结业后，分别到鄯善县东巴扎乡、霍城县伊车嘎善乡和乌苏县四棵树乡进行建立乡级或区级的自治区
试点工作。11月，省人民政府讨论通过了民族自治区筹备委员区级、乡级人民政府组织条例共4部。12月，中共中央新疆分局分开各地推行民族区域自治试办工作队负责干部和有关机关负责同志会议，总结相当于区、乡级民族自治区的试建工作，并对今后推行民族区域自治的工作做出安排。

　　2.建立多种民族区域自治地区

　　新疆民族区域自治从乡一级开始试点。1953年11月15日，霍城县伊车嘎善锡伯族自治区人民政府成立。该自治区有锡伯、哈萨克、索伦（达斡尔）、乌孜别克、汉、维吾尔、蒙古共8个民族，以锡伯族为主。全乡有乌孜别克族3户、达斡尔族10户，分别有一名和两名人民代表①，体现了民族区域自治照顾非主要民族的精神。到1954年7月，全疆相继建立起相当于区级的乌苏县吉尔格勒特郭楞蒙古族自治区、特克斯县为库克铁勒克柯尔克孜族自治区、塔城县瓜尔本设尔斡尔族自治区等共7个；相当于乡级的鄯善县东巴扎回族自治区、叶城县阿扎提阿巴提塔斯塔克族自治区等共9个。

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　　①王拴乾：《走向21世纪的新疆》（政治卷），乌鲁木齐：新疆人民出版社，1999年，第251页。

　　
　　1954年3月11日，焉耆回族自治区人民政府成立，这是新疆建立的第一个县级民族区域自治地方。焉耆是回族聚居区，境内有回、维吾尔、汉、蒙古等8个民族，回族占到全县人口的33％。经过全县基层普选，共选出118名人民代表，其中回、维吾尔、汉、蒙古族代表分别占到48％、31％、13％、8％，还有1名哈萨克族代表。人民代表选出21人组成县政府委员会，其中包括回、维吾尔、汉、蒙古四个民族，由一个回族委员担任主席①。到同年9月，全疆相继成立了6个县一级的民族区域自治地方，即察布查尔锡伯族自治区、木垒哈萨克族自治区、和丰蒙古自治区（后改称为和布克赛尔蒙古自治县）、塔什库尔干塔吉克自治县、巴里坤哈萨克自治县。

　　1954年6月23日，巴音郭楞蒙古自治区成立，并按自治要求改组各级机关。这是新疆建立的第一个专署级民族区域自治地方。巴音郭楞以蒙古族为主体，自治政府主席由蒙古族担任，在自治州首届人民代表大会的149名代表中，蒙古族代表占到49％，其余为维吾尔、回、汉、藏、哈萨克、满等该州各民族代表。7月，克孜勒苏柯尔克孜自治区、昌吉回族自治区、博尔塔拉蒙古自治区等3个专区级民族区域自治地方相继成立。

　　1954年11月27日，伊犁哈萨克自治州成立。这是包括了伊犁、塔城、阿勒泰三个地区，以哈萨克族为主体的副省级民族区域自治地方。当时在自治洲境内各少数民族聚居的地方，已先后建立起5个相当于乡级、6个相当于区级、2个相当于县级的，由蒙古、锡伯、回、柯尔克孜、达斡尔等民族实行区域自治的地方。由于伊犁、塔城、阿勒泰三地区中哈萨克族人口占到总人口的40％左右，占全国哈萨克族人口的85％（1953年)，地理位置毗连，又都是三区革命时的根据地，实行民族区
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　　①中国少数民族自治地方概况丛书：《焉耆回旋自治县概况》，乌鲁木齐：新疆人民出版社，1986年，第35页。

域自治，将再有利于加强各民族的团结合作和促进三区经济、文化的发展，因此，中共中央新疆分局和新疆省人民政府报经中央正式批准，建立了辖24个县市的伊犁哈萨克自治州①。新疆省级以下民族区域自治由小到大逐步实现，建立省级自治区的条件日趋成熟。

　　在推行民族区域自治的实践中，自治政府的设置也趋于合理与规范化。根据1952年的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，民族区域自治地方的初级阶级一律称为自治区，分为省级、行署级、专署级、县级、区级、乡级共六级。由于名称相同易造成混乱，且区、乡政权因人口太少、地域太小，实际不可能行使自治权利。1954年7月23日，中共中央新疆分局转发了中共中央统战部《关于县以下民族自治地方暂缓建立和改变等问题的指示》，确定全国民族自治区不再新建，已经建立的将改为民族乡。9月颁布的《中华人民共和国宪法》确定了民族区域自治地方使用“自治区”、“自治州”、“自治县”称谓，分别相当于省、专区、县一级行政区域。1955年2月，省人民政府对省内各自治区名称做了统一规定，除伊犁哈萨克自治州人民委员会名称不变外，4个月相当于专区级和6个相当于县的自治区人民政府分别改为自治州、自治县人民委员会。

　　1955年9月12日，第一届全国人民代表大会常委会第21次会议通过了《撤销新疆省建制、成立新疆维吾尔自治区的议案》。9月30日，新疆省第一届人民代表大会第二次会议选举产生了新疆维吾尔自治区人民委员会组成人员，正式成立中华人民共和国新疆维吾尔自治区，撤销新疆省建制。赛福鼎·艾则孜当选为新疆维吾尔自治区主席。副主席3人，分别为高锦纯（汉族）、伊敏诺夫（维吾尔族）、帕提汉·苏古尔巴也夫（哈萨克族）。37个人民委员会（即人民政府）委员来自11个民族。10月1日，乌鲁木齐市各族各界6万多人隆重集会，庆祝中华人民共和国成立6周年和新疆维吾尔自治区成立，赛福鼎·艾则孜宣布新疆维吾

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　　①中国少数民族自治地方概况丛书：《伊犁哈萨克自治州概况》，乌鲁木齐：新疆人民出版社，1985年，第62页。

尔自治区成立。至此，新疆完成了区、州、县三级民族自治地方的建立和民族自治机关的设立工作。至今新疆仍是全国5个自治区中唯一的三级民族自治地方的建立和民族自治机关的设立工作。至今新疆仍是全国5个自治区中唯一的三级自治地方俱全的民族自治地方。

　　新疆另外12个世居民族中，当时除乌孜别克、塔塔尔、俄罗斯和满族因人数较少，居住分散，没有建立自治单位外，其他民族都建立起自治地方。1956年，区、乡级民族自治区经调整，改建为民族乡。目前，全疆共有包括哈萨克、回、柯尔克孜、蒙古、塔吉克、锡伯、乌孜别克、达斡尔、塔塔尔等9个民族成分的42个民族乡，加上维吾尔族，有10个民族建有各级民族自治单位或民族乡。

　　3.关于新疆维吾尔自治区的名称

　　根据维吾尔族和其他各少数民族的情况，维吾尔族在新疆应当建立一个省一级的民族自治区。1955年2月，新疆省民族区域自治筹备委员会建立，正式开始建立省级自治区的筹备工作。全省各族群众就建立省级自治区的问题进行了广泛的讨论，拥护在新疆建立维吾尔族的省级自治区，但在自治区的名称问题上发生了分歧，主要集中在是否用“新疆”一词以及是否用“维吾尔”族称。

　　在一年左右的时间里，各族各界人士在各级人民代表大会议和政治协商会议以及其他一些专门会议上，充分讨论，反复酝酿，逐步取得一致认识：（1）已经建立的自治州、自治县都同时标明了地名和民族名称，维吾尔族是新疆最大的一个民族，建立省一级的民族自治区应当冠以维吾尔族的族称，这完全符合《民族区域自治实施纲要》关于确定民族自治地方名称的原则。称“新疆自治区”虽然有利于维吾尔族团结境内其他各民族，但它没有表明是哪个民族在实行自治。（2）“斯坦”一词容易同历史上分裂主义分子所制造的“东突厥斯坦”相混淆，有些独立国家的名称使用“斯坦”，如巴勒斯坦，用“斯坦”有可能被误解为独立的国家，同时“斯坦”一词不能确切反映新疆的情况，新疆是13个民族居住的地方，仅仅说是“维吾尔斯坦”不利于民族团结，而且“斯坦”也不符合中国的民族习惯，因此不用“斯坦”。（3）“新疆”一词取“故土新归”，在当时有“新的疆土”之意，但并无贬意；而且新疆一词作为地理名称已经为中外熟知，应该继续使用。（4）“新疆维吾尔自治区”这一名称能够体现维吾尔族在新疆团结各民族实行区域自治，有利于维吾尔族树立团结其他民族共同建设新疆的责任感。最后，按照新疆各民族绝大多数干部和群众的意愿，中共中央新疆分局确定了“新疆维吾尔自治区”这个名称并上报中共中央批准①。

　　新疆是一个多民族聚居区，各民族交错杂居，不可能以某个民族聚居区为唯一基础实行区域自治，而是以一个人口较多的少数民族为基础，包括若干人口较少的民族建立自治地方。如此从自治区到自治州、自治县的多层次格局，为各少数民族根据各自不同情况充分享有自治权利提供了基本保证。也只有各民族齐心协力、团结合作才能建设好新疆。有人以为新疆维吾尔自治区就是“维吾尔族的地方”，这是片面和错误的。在新疆推行民族区域自治的过程中，中央曾多次强调实行区域自治的民族应该帮助和照顾区域内其他民族，促进各民族团结。1957年国务院总理周恩来曾对新疆维吾尔自治区的名称问题有过明确论述：“我们采取的是适合我国情况的有利于民族合作的民族区域自治制度。我们不去强调民族分立。现在若要强调民族可以分立，帝国主义就正好来利用。即使它不会成功，也会增加各民族合作中的麻烦。例如新疆，在解放前，有些反动分子进行东土耳其斯坦之类的分裂活动，就是被帝国主义利用了的。有鉴于此，在成立新疆维吾尔自治区时，我们没有赞成采用维吾尔斯坦这个名称。新疆不仅有维吾尔一个民族，还有其他12个民族，也不能把13个民族搞成13个斯坦。党和政府最后确定成立新疆维吾尔自治区，新疆的同志也同意。称为新疆维吾尔自治区，‘帽子’还是戴的维吾尔族，因为维吾尔族在新疆是主体民族，占70％以上，其他民族也共同戴这个帽子。”“有一个民族合作的意思在里面。要讲清楚　个问题”①

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　　①张尔驹：《中国民族区域自治史纲》，北京：民族出版社，1995年，第191～192页；《当代中国的民族工作》（上），北京：当代中国出版社，1993年，第224页。