1.设立善后局

　　1878年初，清军收复了除伊犁以外的新疆大部分地区。在战乱和外寇的蹂躏下，新疆已是满目疮痍，面目全非。到处是残垣断壁，榛莽丛生，十室九空，举目凄凉。各地旧有的地方政权荡然无存，一时难以复立，此时的新疆可谓百废待举。清朝政府为恢复和发展新疆的社会经济，首先从重建治理机构入手，设立了临时政权机构——善后局。其基本任务就是医治战争创伤，恢复社会生产；同时代行基层政权的职责。善后局始建于乌鲁木齐，随着军事上的节节推进，清军不断派遣随营文武官员分赴各城，次第设立善后总、分各局，开办户口清理、清丈土地、招民屯垦、征收娄税等项事宜。至1883年底，新疆共设立善后总局两个，南疆东四城善后总局驻阿克苏；西四城善后总局驻喀什噶尔。善后局10年，分驻喀喇沙尔（今焉耆）、库车、阿克苏（东西城善后总局兼）、乌什、喀什噶尔（西四城善后总局兼）、英吉沙、叶尔羌、和田、吐鲁番、乌鲁木齐。善后分局3个，分驻沙雅尔、拜城、玛纳巴什（今巴楚）。善后总、发各局统归清军总指挥刘锦棠节制，各地驻防清军在善后局的安排下，积极参加当地的各项善后和恢复社会生产的工作。一支数万人的西征大军，在收复新疆后即刻成为一支善后和恢复生产的生力军，这是新疆战后重建工作得以顺利开展的重要保证。在清朝政府的统一安排下，各地善后局主要开展了以下几个方面的工作：

　　（1）招民垦荒、恢复农业生产。招民分两种方式，一是招抚流散人口，妥善安置，拨给农具籽种，认领土地；二是裁汰西征各军中的老弱士卒及新疆地方军队，鼓励军中有妻室者解甲归田。随着务农人员的不断增加，新疆各地农业生产得以恢复。

　　（2）清丈土地，制定税收政策。各善后局派员清丈各户承垦耕地面积，评定地亩肥力，并按地亩肥力将耕地划分为上、中、下三等，每年秋后按不同等级缴纳赋税。各地税率均低于旧制，有利于恢复生产。所有赋税由善后局统一征收，以杜绝地方伯克、可訇等从中舞弊。

　　（3）统一各地币制，以利流通。阿克苏善后总局奉命设厂制币，以银片压制银币，并规定银币与乾隆铜钱相兑换的比率，将银币和乾隆铜钱作为新疆流通的主要货币。

　　（4）总揽地方司法及行政事务。凡地方民间诉讼案件及婚嫁等民政事务统由善后局办理。同时在各地驻军将士的协助下，各善后局相继修复了被战乱毁坏的城堡、军台等，并组织人员缉拿游匪、维持治安，各地社会秩序迅速恢复正常。

　　（5）兴办各项公共及教育事业。各地善后局在地方出面组织兴修道理、恢复交通、架设桥梁、修建仓库等，同时在各地兴办教育、开设学堂，社会文化和公共设施得以恢复和重建。

　　（6）主持中外交涉。新疆地处办陲，与邻国交涉不断。经清朝政府批准，授权各善后局代表政府办理对外交涉。战乱中遗留的部分涉外案件迅速得以清理，对于稳定新疆社会政治秩序有重要意义。

　　总之，清朝政府通过新疆善后局，为恢复和发展战后新疆社会经济、稳定地方社会治安秩序做了一系列的工作。新疆的社会生产在短期内迅速恢复，为新疆建省创造了必不可少的物质条件，各地善后局在工作中逐步完美，局员在实践中逐渐成熟，又为新疆建省准备了必要的组织和人员条件。

　　2.行省体制的确立

　　新疆设立与内地划一的郡县，最早是在公元327年（东晋咸和二年），是年前凉政权在今吐鲁番地区设置了高昌郡，下辖田地等县，县以下设乡、里。最早在新疆设立行省的是元代，当时将西域地方划分为别失八里行尚书省的一部分，与内地划一治理。明朝国力有限，其西北管辖仅到哈密一带。

　　1759年清统一新疆后，鉴于新疆地处西陲、民族居多等历史条件，清朝政府在新疆实行了军府制，仅在镇迪道（相当于今木垒至精河一线）设立州县，在行政建制上归甘肃省。1820年，龚自珍著《西域置行省议》，率先提出恢复历史上的新疆建省，以实现全国大一统，抵御日益严重的西北边患。1877年6月，督办新疆军务大臣左宗棠奉命筹划新疆善后全局，他顺应历史发展潮流，重提新疆恢复建立行省的问题。左宗棠认为新疆建省的意义有两个方面：首先是巩固西北边防。自古以来，中国边疆危机西北多于东南，新疆建省，实行与内地划一的行政体制，对巩固西北边防、维护祖国统一有不可低估的意义：其次是尽快恢复和发展边疆社会经济，建省设县，经理得宜，地方始有复元之望。1878年初，左宗棠再次提出新疆建省之议，但此时伊犁尚未收还，西北沿边形势严峻，建省之议又被搁置。1882的10月，身居两江总督的左宗棠再次奏请新疆建省，力促清朝政府早日决策。他认为目前应乘新疆收复之势和西征大军未撤之兵威，不失时机地建省设县。此外，新疆甫经收复，百废待举，民心思定，建省顺应民心，有利于稳定社会和恢复生产。在左宗棠等的敦促下，清朝政府终于决定在新疆建省设县。

　　1882年12月，清朝政府开始在新疆筹设道、厅、州、县，就近选派官吏前往任职。又划定各道、厅、州、县界址，疏通驿传塘台，改建增修衙署、坛庙、仓库、监狱等设施，委任州判、县丞、巡检、分防等辅助分司官员及文职人员，颁发关防钤记。一声声势浩大的边疆体制改革在天山南北同时展开。至1883年上半年，新疆基层道、厅、州、县建制已初具规模。6月，刘锦棠奏请裁撤旧有都统及参赞、办事、领队大臣等地方官员。1884年11月17日，清朝政府正式批准新疆建省。次日，新疆建省公诸全国，刘锦棠被任命为首任新疆巡抚，魏光焘为新疆布政使，省会定在迪化（今乌鲁木齐）。新疆终于重新建省。

　　新疆建省设县是19世纪后期清朝政府对边疆治理制度的重大改革，其意义和影响是十分深远的。首先，新疆建省设县，与内地建制划一，结束了新疆与内地分治的局面，对于边疆的统一和社会经济的发展是十分有益的。其次，新疆建省后，西北统归陕甘总督节制，新疆与西北各省臂指相联，形势完整。建省后兵制的改革及社会经济的发展增强了新疆的防卫实力，对维护祖国西北边疆领土完整和抵制列强在新疆的政治和经济扩张有不可低估的意义。三是新疆建省设县，以进步的郡县制替代了旧有的军府制和伯克制，从根本上改革了清朝中央政府对新疆的管理，这对于稳定新疆社会、改革吏治、协调各民族之间的相互关系有重要的意义。另外，新疆率先建省，为清末中国边疆治理制度的改革树立了一个典范。其后，台湾、辽宁、吉林、黑龙江等地相继改设行省。所以，新疆建省对清末中国边疆体制改革起了重要的推动作用。

　　自刘锦常之后，魏光焘、饶应祺、潘效苏和袁大化相继为新疆巡抚。饶应祺在任期间，新疆建省已经18年。由于“生齿日众，边境安谧，岁事屡丰，关内汉、回携眷来新就食、承垦、佣工、经商者络绎不绝，土地开辟，户口日繁”①，一些地方建制已不适应新形势的需要，所以，或增设厅县，或升设府州，地方建制多有变化。到光绪二十八年（1902上），新疆全省“设道四、府六、厅十一、直隶州二、州一、县二十一、分县二”，具体设置如下：

　　镇迪道：乾隆三十八年九月设，治迪化，领府一、厅四、县七、分县一。府为迪化府，光绪十二年置。厅为哈密直隶厅，乾隆二十四年置；吐鲁番直隶厅，乾隆四十四年置；镇西直隶厅，咸丰五年三月置；库尔喀喇乌苏直隶厅，光绪十二年置。县为迪化县，光绪十二年置；昌吉县，乾隆三十八年置；绥来县，乾隆四十二年置；阜康县，乾隆四十一年置；孚远县，光绪二十八年置；奇台县，乾隆四十一年置；都善县，光绪二十八年置；呼图壁分县，光绪二十九年置。

　　伊塔道：光绪十四年正月设，治宁远城，领府一、厅二，分防厅一、县二。府为伊犁府，光绪十三年置。厅为精河直隶厅，光绪十三年置；塔城直隶厅，光绪十六年置；霍尔果斯分防厅，光绪十二年置。县为绥定县，光绪二十年置；宁远县，光绪十三年置。

　　阿克苏道：光绪八年七月设，治温宿，领府二、厅一、直隶州一、县六、分县一。府为温宿府，光绪二十八年置；焉耆府，光绪二十四年置。县为温宿县，光绪二十八年置；拜城县，光绪九年置；沙雅县，光绪二十八年置；新平县，光绪二十四年置；若羌县，光绪二十八年置；轮台县，光绪二十八年置；柯坪分县，光绪二十八年置。

　　喀什噶尔道：光绪八年七月设，治疏附县，领府二、厅一、分防厅一、州一、直隶州一、县六。府为疏勒府，光绪二十八年置；莎车府，光绪二十八年置。厅为英吉沙直隶厅，光绪九年置；蒲犁分防厅，光绪二十八年置。州为巴楚州，光绪二十八年置；和田直隶州，光绪九年置；叶城县，光绪九年置；皮山县，光绪
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　　①《新疆图志》卷106，奏议志十六。

二十八年置；于阗县，光绪九年置；洛浦县，光绪二十八年置①。

　　3.社会经济的恢复与发展

　　新疆建省后采取了一系列恢复和发展社会经济的措施和政策。在各族人民的共同开发下，新疆社会经济发生了巨大的变化。农业生产恢复发展，交通商业呈现繁荣，近代工矿业相继兴办。

　　广泛招募人口，兴修水利，恢复和发展农业。1887年（光绪十三年），省政府颁布《新疆屯垦章程》，以各种优惠政策吸引内地少地无地的农民前来垦荒；助垦遣员携眷实边。经过多种形式的招徕和聚集，新疆人口得到快速回升，据1887年查报，镇迪、阿克苏和喀什噶尔三道人口为266 959户、1 238 583口；至光宣之际，人口增长到40万户、约200万口。

　　全面整修渠道网系、兴修新的水利工程。经过军民的努力，新疆水利建设取得巨大成功，许多水患得到控制，灌溉体系的覆盖面积进一步扩大。到光绪末年，天山南北大小绿洲共分布干渠646条，支渠1 746条，渠道总长73 860里，总灌溉能力达到1 121万亩，奠定了农业发展的基础。

　　在农业生产上，小麦、玉米、棉花、胡麻、芝麻、高粱、水稻以及各种水果等呈现出种植的多样化，特别是小麦、玉米和水稻等得到广泛种植。农产品进入商品流通，标志着新疆农作物产量的增加和品种的丰富。光宣年间的耕地总面积和粮食总产量都达到了清代新疆的高峰水平。至1911年（宣统三年），全疆额征粮达到30万石以上。同时，新疆各地还开办了农林、蚕桑等事业学堂，讲授近代农学知识。各地也因地制宜，蚕、桑、林、牧、渔也得到快速发展，农业呈现出一种新的经营意识。尤其是蚕桑业发展显著，1909年（宣统元年），南疆因聘用内地专业人才，采用新的技术，蚕桑业有很大发展，南疆蚕丝产量增加到70多万斤。

　　在商业和电报方面。由于农业的发展，进入市场的农产品增多，使商业得到初步发展。在1905年（光绪三十一年）新政时期，新疆提出了振兴商业，以商战挽回遭英俄侵略的利权。皮毛是俄国经营的大宗商品，

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　　①《新疆图志》卷1，建制志一。

北疆的皮毛均被俄商转手以贱价收购，牧民深受其害。1905年，伊犁将军请求“立官局，兼设皮毛公司，收回利权”①，皮毛公司在宁远成立。公司用砖茶等交换羔犊皮毛，再出口外销。1910年（宣统二年），塔城也仿伊犁设立官商合办的皮毛公司。茶叶也是俄商经营的重要商品，俄商大搞茶叶走私牟取暴利。为抵制俄商走私茶叶，1908年（光绪三十四年），新疆成立官商合办的伊塔茶务有限公司，两年后该公司改为商办，但仍享受茶叶专卖的权力。这些措施有力地促进了新疆商业的发展

　　虽然在新疆建设近代交通的象征——铁路未能付诸实施，但是连接内地和新疆的电讯却得以实现。1892年（光绪十八年）清政府批准建设甘肃至新疆的电报，1893年建成嘉峪关至迪化（乌鲁木齐）电报线；1894年（光绪二十年）同时开建南北疆线路，伊塔电局和俄国巴克图相连，伊喀边界也和俄线连接。1903年（光绪二十九年），全疆建成电报线1万多里，东线从乌鲁木齐入内地，西北接俄线经恰克图连库伦后达北京。至1908年，全疆共有1个电报局、16个分局②。

　　新疆矿产资源丰富，开采和加工矿工也成为清末人们关注的重点。1906年后，在新疆试办劝工习艺之所。同时，新疆政府一方面派人赴俄、德学习工艺，聘请工匠，购买机器；另一方面，开办新式工矿企业，使用机器生产。清末较具规模的几家近代企业是独山子油矿、伊犁制革厂和塔城喀图山金矿。